II OSK 2543/12

Dnia 24 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 341/12 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 341/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium w Kielcach /dalej: Kolegium lub SKO/ z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Osiek nałożył na M. F. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego "wodzieniaka", poprzez odtworzenie przepustu pod drogą dojazdową do pól na działce oznaczonej nr ew. [...] w [...], w terminie do 30 grudnia 2000 r.; obowiązek stał się wymagalny z dniem 15 grudnia 2000 r. W związku z niewykonaniem obowiązku wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne i wobec zobowiązanego zastosowany został środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nałożoną postanowieniem Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. grzywnę w kwocie 1.000 zł zobowiązany uiścił, jednakże obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym nie wykonał. Z uwagi na dalsze uchylanie się od wykonania obowiązku, Burmistrz w dniu 17 maja 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy, w którym skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego. M. F. wniósł zarzuty, które postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz uznał za nieuzasadnione. Na skutek zażalenia, Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, a WSA wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ke 720/11 skargę M. F. oddalił. W dniu 7 października 2011 r. Burmistrz na podstawie art. 127 i art. 128 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a./ wskazał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pn. Usługi Transportowo – Drogowe, na koszt i niebezpieczeństwo M. F. Na skutek zażalenia zobowiązanego, Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podając w uzasadnieniu, że ze względu na uchylanie się M. F. od wykonania obowiązku, organ zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego. W skardze M. F. wskazał na wadliwość decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2000 r., którą nałożono na niego obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego "wodzieniaka". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, wskazując na ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Osiek z dnia [...] listopada 2000 r., którą organ nałożył na M. F. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego "wodzieniaka", poprzez odtworzenie przepustu pod drogą dojazdową do pól na działce oznaczonej nr ew. [...] w [...] w terminie do 30 grudnia 2000 r. Obowiązku tego zobowiązany nie wykonał, mimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia, którą M. F uiścił. Skoro zastosowany środek egzekucyjny okazał się niewystarczający i obowiązek nie został wykonany, możliwym było zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Ponieważ skarżący uporczywie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, dlatego zasadnie zastosowano wykonanie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie postępowanie prowadzi organ będący jednocześnie wierzycielem /art. 5 § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a./. Pisemne upomnienie z dnia 12 kwietnia 2011 r. wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego było doręczone skarżącemu z dniu 15 kwietnia 2011 r. Tytuł wykonawczy z dnia 17 maja 2011 r., stanowiący podstawę do prowadzenia egzekucji, spełniający wymogi wynikające z art. 27 § 1 u.p.e.a., został doręczony zobowiązanemu w dniu 29 maja 2011 r. Skarga M. F. w przedmiocie zarzutów została oddalona wyrokiem WSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ke 729/11. Wobec tego nie można zarzucić organom uchybień w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Co do wykonania zastępczego, to zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 i § 2 u.p.e.a., zobowiązanemu doręczono odpis tytułu wykonawczego z dnia 17 maja 2011 r. wraz z postanowieniem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie WSA podkreślił, że obowiązek wykonania "wodzieniaka" wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., która w tym postępowaniu nie podlega kontroli sądowej. W skardze kasacyjnej M. F., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącego oraz podważający zaufanie do organów administracji publicznej, 3. naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka bardziej uciążliwego przy możliwości zastosowania środka mniej uciążliwego. W uzasadnieniu naprowadzono, że okoliczności merytoryczne leżące u podstaw wydania tytułu wykonawczego pozostają w całkowitym oderwaniu od zaskarżonej decyzji w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W drodze wykonania zastępczego organ usiłuje osiągnąć skutek ograniczający w nieuzasadniony sposób prawo własności skarżącego, narażając go na szkody materialne i to nie z jego winy. Wskazując na protokół oględzin z dnia 21 listopada 2000 r. wskazano, że to działania innych osób powodują zamulanie rowka. Opisując szczegółowo przyczyny zamulania rowka skarżący kasacyjnie stwierdził, że decyzja nakładająca obowiązek jest trwale niewykonalna a więc w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nieważna. Co więcej, wykonanie obowiązku grozi zalaniem gospodarstwa i zabudowań skarżącego kasacyjnie, co może spowodować szkodę w mieniu. Wydając postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego organ nie może działać na zasadzie dowolności, ale powinien opierać się na kryterium celowości i ochrony interesów stron oraz interesu społecznego. Wskazano, że decyzje uznaniowe nie zostały wyłączone spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i kontrola ta obejmuje ocenę zgodności decyzji z prawem materialnym i formalnym, a także czy nie narusza interesu społecznego i słusznego interesu obywatela /art. 7 k.p.a./. Powołując orzecznictwo dotyczące art. 7 k.p.a. oraz poglądy doktryny skarżący kasacyjnie stwierdził, że interes społeczny nie ma charakteru nadrzędnego nad interesem indywidualnym, a władza respektując obowiązujące przepisy winna działać w sposób rozsądny i sprawiedliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, przy czym w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem warunkiem prawidłowego postawienia zarzutu jest jego uzasadnienie, co wynika wprost z art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest więc obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony. Ma również obowiązek uzasadnić, w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. W ten sposób autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko /zob. np. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. II GSK 1082/11, LEX 12444470/. Jak już wyżej stwierdzono, zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony co oznacza, że jest nieskuteczny. Pozostałe zarzuty opierają się na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i dotyczą naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącego oraz podważający zaufanie do organów administracji publicznej. Uzasadnienie tak postawionego zarzutu nawiązuje do decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., którą Burmistrz Miasta i Gminy Osiek nałożył na M. F. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego "wodzieniaka" i na etapie postępowania egzekucyjnego, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., podważa w istocie zasadność nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje jedynie ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Natomiast w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek /zob. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 495/11, LEX nr 1217441/. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organy, a w ślad za nimi WSA, w żadnym wypadku nie naruszyły zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 33 pkt 8 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka bardziej uciążliwego, przy możliwości zastosowania środka mniej uciążliwego. Jeśli chodzi o art. 33 pkt 8 u.p.e.a., to przepis ten wymienia podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednakże wniesienie przez zobowiązanego zarzutu dotyczy innej części postępowania egzekucyjnego, z której skarżący kasacyjnie już skorzystał. Otóż jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia WSA, po wystawieniu przez Burmistrza w dniu 17 maja 2011 r. tytułu wykonawczego, w którym skierowano egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego, M. F. wniósł zarzuty, które postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz uznał za nieuzasadnione. Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, a WSA wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ke 720/11 skargę M. F. oddalił. Zatem w postępowaniu, które dotyczy innej części postępowania egzekucyjnego, a mianowicie skargi na postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego, a następnie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego tę skargę, formułowanie zarzutu naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a., jest oczywiście nieusprawiedliwione. Prowadząc postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na M. F. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Osiek z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] organ egzekucyjny w pierwszej kolejności zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Z akt wynika, że grzywnę nałożoną postanowieniem Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. w kwocie 1.000 zł. zobowiązany uiścił, jednakże obowiązku określonego tytułem wykonawczym nie wykonał. Zatem zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w żadnym wypadku nie można uznać za zbyt uciążliwe dla zobowiązanego, skoro obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a zastosowany "łagodniejszy" środek, w postaci grzywny w celu przymuszenia, nie przyniósł oczekiwanych skutków. W świetle powyższego również i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony, przy czym dodać należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie wskazuje, jaki inny środek egzekucyjny byłby, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mniej uciążliwy od zastosowanego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.