II GSK 2001/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 240/13 w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składek postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 25 lipca 2013 r., sygn.akt I SA/Ke 240/13, odrzucił skargę Gminy K. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składek, oraz postanowił o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N.", zwanego dalej Związkiem Międzygminnym, na podstawie § 6 i § 33 statutu tego Związku uchwaliło: w § 1 składkę członkowską na 2013 rok na spłatę zaciągniętej pożyczki na inwestycje zrealizowane przypadającą na poszczególne gminy będące członkami związku, w tym na gminę K. w wysokości 15.500 zł, w § 3 składkę na inwestycję na 2013 rok przypadającą na poszczególne gminy, w tym na gminę K. w wysokości 23.000,00 zł, z przeznaczeniem na realizację inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". Z uwagi na fakt, iż Gmina K. od [...] stycznia 2000 r. nie była członkiem Związku Międzygminnego, Wójt Gminy K., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z [...] lutego 2013 r. wezwał Związek do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie postanowień dotyczących obciążenia nałożonego na tę gminę w zakresie składki członkowskiej oraz składki na inwestycję na 2013 rok. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę uchwałę Gmina K. zarzuciła naruszenie art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142/01 poz. 1591 ze zm. dalej u.s.g.) oraz § 6, § 32 ust. 1 pkt c w zw. z § 9 pkt 1 Statutu Związku Międzygminnego "N.", art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości składek na 2013 r. w zakresie § 1, § 3 lit. d, § 4 i § 6. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N." z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę wskazując, iż Gmina K. w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały nie była już członkiem ww. Związku, a na skutek wydania zaskarżonej uchwały, pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego, jakimi są Gmina i Związek, ujawnił się spór majątkowy dotyczący wzajemnych rozliczeń z tytułu kosztów działalności tego związku. Takie spory majątkowe są zaś, według tego sądu, sprawami cywilnymi podlegającymi rozpoznaniu przez sądy powszechne, o czym wprost stanowi art. 8 ust. 2b u.s.g. Według Sądu przedmiotowa uchwała nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w przepisie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz.270 dalej "p.p.s.a."), nie jest ona również ani aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na potwierdzenie tych okoliczności Sąd powołał się na postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 671/12, w którym stwierdzono, że "powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego, a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym przepis art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, że "spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 u.s.g, w myśl którego "do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g.". Na powyższe postanowienie Gmina K. (dalej jako: "Skarżąca") wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na postawie art. 173, art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: art.3 § 2 pkt 5, art.3 § 2 pkt 6 oraz art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz że nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w art.3 § 2 p.p.s.a. 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art.18 ust.2 pkt 9 lit.e, art.18 ust.2 pkt 12, art.101 ust.1 u.s.g. poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest próba oceny zasadności roszczeń cywilno – prawnych Związku w postępowaniu sądowoadministracyjnym lecz stwierdzenie, iż Związek nie może w uchwale przez siebie podjętej ustalać zobowiązań Gminy, która do związku już nie należy. Zdaniem Skarżącej Związek nie powinien wydać wobec niej uchwały lecz wezwać ją do zapłaty i dochodzić jej w drodze cywilno – prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania spraw innych niż sądowoadministracyjne, w szczególności do rozpoznawania spraw, których rozpatrzenie należy do właściwości sądów powszechnych. Zakres przedmiotowy kontroli administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3-5 p.p.s.a., wśród których zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP, kontrolę sądową działalności administracji publicznej sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne oraz – w ograniczonym zakresie, na ściśle określonych zasadach - sądy powszechne. Ponad to art. 64 ust. 5 ustawy u.s.g., zgodnie z którym "do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g.", uchwała związku międzygminnego nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych. Związki międzygminne – z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.s.g., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy – są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami (a więc strony łączy stosunek cywilnoprawny). Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 r., sygn.akt I CK 265/02, w którym sąd stwierdził że "spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin [...], a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny".) W kontekście powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są oczywiście bezzasadne. WSA nie naruszył art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., bowiem - jak wskazano powyżej – uchwała związku międzygminnego dot. rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 101 ust. 1 nie znajduje zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego. Wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.