II OSK 424/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13 w sprawie ze skargi B. D. na § 6 pkt 2 i pkt 4, § 3 pkt 1, § 8 pkt 1 ppkt 2, 3, 6, § 2 pkt 9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1547/10 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. D. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. na § 6 pkt 2 i pkt 4, § 3 pkt 1, § 8 pkt 1 ppkt 2, 3, 6, § 2 pkt 9 uchwały Rady Miasta Krakowa z 3 listopada 2010 r. nr CXV/1547/10 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasta, skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Rada Miasta Krakowa w dniu 3 listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. B. D. zaskarżyła uchwałę w zakresie zapisów: § 6 pkt 2 i pkt 4 w związku z § 3 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 ppkt 2, 3, 6 w związku z § 3 pkt 1 w związku z § 2 pkt 9 oraz § 3 pkt 1 oraz § 2 pkt 9. Sąd rozpoznając sprawę wywodził w pierwszej kolejności o legitymacji do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Strona skarżąca upatruje naruszenie interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu jej praw wynikających z umowy najmu lokalu położonego w budynku przy [...] w Krakowie, gdzie prowadzi przedsiębiorstwo – sklep z artykułami pamiątkowymi związanymi z miastem Kraków wskazując, że zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Dodatkowo z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje również poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w wynajmowanym przez stronę skarżącą lokalu. Sąd wskazał na różnicę w regulacji art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest aktem prawa miejscowego. Park kulturowy jest – zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – formą ochrony zabytków. Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do definicji ustawowej wynikającej z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że sposób ochrony, zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały o utworzeniu parku kulturowego dotyczą nieruchomości będących zabytkami, a ściślej – mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy – kształtują sposób korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 i Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Skoro uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Dodatkowo odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd podkreślił, że posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie daje skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Przedmiotowa uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska wynika, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 29 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art. 130 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (do którego odsyła art. 130 tej ustawy) jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej, na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że jej legitymację procesową w sprawie uzasadnia treść art. 690 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tą regulacją "do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności". W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że norma powyższa stanowi o ochronie praw najemcy, nie jest natomiast źródłem tych praw. Prawa, a także interesy prawne najemcy wynikają z czynności prawnej z zakresu prawa obligacyjnego i są one kształtowane przez strony tego stosunku cywilnoprawnego. Prawo najmu lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego – wynajmującego. Po drugie, art. 690 k.c. reguluje kwestie ochrony praw najemcy w jego relacjach cywilnoprawnych. Przepisy o ochronie prawa własności zawarte w art. 222-231 dotyczą roszczeń o charakterze cywilnym, a nie administracyjnoprawnym. Dla ochrony administracyjnoprawnej sytuacji najemcy konieczne byłoby wskazanie odpowiedniej normy prawa administracyjnego, taką ochronę przewidującej. Normy takiej skarżąca nie wskazała, a Sąd z urzędu takiej normy nie znajduje w obowiązującym porządku prawnym. Sąd zauważył, że w sytuacjach, w których ustawodawca zamierza objąć ochroną administracyjnoprawną strony czynności cywilnoprawnych, wprowadza w tym zakresie odpowiednią regulację prawną. Przykładowo w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zdefiniowano pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidując wprost, że prawo takie wynika również m.in. ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W konsekwencji przepis art. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" dotyczy również podmiotów legitymujących się prawem opartym na stosunku zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że powyższe normy (a nie czynności cywilnoprawne) stanowią źródło interesu prawnego inwestorów legitymujących się tytułem prawnym opartym na stosunku zobowiązaniowym, a ochronę tego interesu w sprawach pozwoleń na budowę gwarantuje norma zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz normy określające prawa stron tego rodzaju postępowań. W konsekwencji Sąd przyjął, że osobie legitymującej się prawem najmu dotyczącym części nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Skarżąca naruszenia interesu prawnego upatruje również poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w wynajmowanym przez stronę skarżącą lokalu. W odniesieniu do tego stanowiska skarżącej należy zauważyć, że powoływany w skardze art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wolność gospodarcza jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę danej nieruchomości. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jej interesu prawnego – nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Sąd wskazał, że skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej, nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów skargi. Analiza podnoszonych w skardze kwestii przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i rozważanie, czy na podstawie ustaleń przedmiotowej uchwały zgodnie z prawem wprowadzono ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej stanowiłoby ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd oddalił skargę. B. D. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 659 § 1 i art. 690 kodeksu cywilnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że najemca lokalu położonego na obszarze obowiązywania uchwały rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego nie posiada legitymacji skargowej do złożenia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że najemca lokalu położonego na obszarze obowiązywania uchwały rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego nie posiada legitymacji skargowej do złożenia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sadowi administracyjnemu w całości; 2) zasądzenie od organu jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 659 § 1 i art. 690 kodeksu cywilnego nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje przesłanki legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Podstawą prawną wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przepisy kodeksu cywilnego mogą stanowić taką podstawę tylko w powiązaniu z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie stanowi samoistnej podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego art. 659 § 1 kodeksu cywilnego "Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do użytkowania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz". Z art. 659 § 1 kodeksu cywilnego nie wynikają skutki prawne w zakresie uprawnień lub obowiązków publicznoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Z obowiązku wynajmującego oddanie najemcy rzeczy do użytkowania przez czas oznaczony lub nieoznaczony nie wynikają konsekwencje publicznoprawne. Także jak zasadnie wywiódł Sąd mogą mieć tylko źródło w regulacji materialnego prawa administracyjnego. Niewyprowadzenie tych konsekwencji prawnych z regulacji materialnego prawa administracyjnego zamyka kwalifikację interesu jednostki do interesu faktycznego niepodlegającego ochronie prawnej. Konsekwentnie nie stanowi podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego art. 690 kodeksu cywilnego, który stanowi, że "Do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności". I w tym zakresie przesądzające znaczenie ma regulacja materialnego prawa administracyjnego. O tym zatem czy są podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego nie przesądzają przepisy kodeksu cywilnego, a przepisy materialnego prawa administracyjnego, które dla ochrony prawa własności przyznają interes prawny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Artykuł 6 ust. 1, który w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił: "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Artykuł 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przyznaje interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby kwestionowanie zaskarżonej uchwały, skoro stanowi o związaniu warunkami określonymi przepisami prawa, w tym ustawą o ochronie zabytków. Źródłem wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 6 ust. 2 ustawy "Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa". Przedmiot zaskarżonej uchwały nie pozostaje w związku z regulacją art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.