IV SA/Gl 138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 13 listopada 2007 r. nr XII/126/07 w przedmiocie spraw uczniów – regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy stwierdza nieważność § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddala. Rada Miejska w Toszku podjęła w dniu 13 listopada 2007 r. uchwałę Nr XII/126/07 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Toszek. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice - Zachód zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższą uchwałę w części zarzucając jej: - rażące naruszenie art. 90d ust. 2, 4 i 5 w zw. z art. 90f pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie w § 5 ust. 1 uchwały form, w jakich udziela się stypendium, a tym samym niedopuszczalne powtórzenie i zmodyfikowanie przepisów ustawy, - rażące naruszenie art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 tej ustawy poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w § 7 ust. 2 uchwały pojęcia "zdarzenie losowe". Z powyższych względów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 uchwały. 0. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednakże jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawę prawną określającą kompetencję rady gminy w sprawach z zakresu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty. Treść tego uregulowania wskazuje, że rada gminy może określać formy udzielania stypendium w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na jej terenie. Nie pozwala jednak na powtórzenie regulacji ustawowej, czy też jej modyfikację a jedynie na określenie, jakie szczególne formy udzielania stypendium powinny być stosowane w zależności od konkretnych potrzeb uczniów. Skarżący wskazał przy tym na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie uregulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. 1. Zdaniem skarżącego, w oparciu o § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908), w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, bowiem w następstwie takich powtórzeń mogą powstać liczne nieporozumienia. Ponadto uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż wówczas jest ona nieważna przez to, iż istotnie narusza prawo. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. o sygn. aktll SA/Wr 1179/98). W dalszej części skargi Prokurator wskazał, że z uregulowania art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty w sposób jednoznaczny wynika, że rada gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, co rozumieć należy jako zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. Nie zyskała natomiast kompetencji do definiowania pojęcia "zdarzenia losowego". Jednocześnie podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustawodawca celowo użył w art. 90f pkt 4 ustawy pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym tak, by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Na potwierdzenie powyższego stanu rzeczy, Prokurator powołał się także na § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, który wskazuje na brak podstaw do formułowania w akcie wykonawczym definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, zawartych w ustawie upoważniającej. Tym samym, jak zaznaczył, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że zakaz ten jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji RP hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a nieprzestrzeganie go prowadziłoby do zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Toszku, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie nie podzielając zarzutów w niej zawartych. W piśmie tym argumentowano, że w uchwale Rada Miejska nie zdefiniowała pojęcia "zdarzenia losowego", ale wymieniła przykłady zdarzeń losowych jako katalog otwarty. Samo przykładowe ich wyliczenie nie formułuje definicji i jest dopuszczalne w myśl § 153 Zasad techniki prawodawczej, który wskazuje, że jeśli nie jest możliwe sformułowanie definicji, to można objaśnić znaczenie danego określenia poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami "w szczególności" albo "zwłaszcza". Nie wystąpi zatem zawężenie katalogu sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętego "zdarzenia losowego", ograniczającego w konsekwencji możliwość przyznania pomocy socjalnej niektórym uczniom lub studentom. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnego powtórzenia i zmodyfikowania przepisów ustawy o systemie oświaty poprzez wymienienie w § 5 ust. 1 uchwały form w jakich udziela się stypendium przyznano, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże, jak zaznaczono, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06, w którym stwierdza się, iż "niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamiać ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzeniem lub uzupełnieniem zapisów ustawowych". Taki pogląd został również wyrażony w innych wyrokach sądowych (np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, publ. OSS 1996/3/91). Zdaniem organu powyższe wskazuje, że w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2013 r. Prokurator podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Ponownie akcentował że Rada Miejska w Toszku nie miała podstaw do modyfikowania przepisów ustawy poprzez dookreślanie form i to w sposób nie znany ustawie o systemie oświaty, w których zachodzi możliwość udzielania uczniom stosownej pomocy, np. przez wskazanie, że stypendium udziela się w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, w szczególności: kursach językowych (...). W tym kontekście, zdaniem skarżącego, należy rozpatrywać także nierozłącznie postanowienie § 6 ust. 4 uchwały, który zasadniczo modyfikuje formy stypendium. Przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują przyznanie pomocy rzeczowej, lecz nie stanowią o obowiązku skredytowania tego świadczenia przez ubiegającego się o pomoc. Wprowadzona w uchwale możliwość realizacji takiej formy pomocy materialnej, poprzez wypłatę określonej sumy pieniężnej po wcześniejszym skredytowaniu pomocy przez jej beneficjenta oznacza modyfikacje form pomocy materialnej określonych w ustawie oraz wykracza poza kompetencje przyznane gminie wyłącznie do określania form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów. Ponadto Prokurator ponownie wskazał, że ustawodawca upoważnił radę jedynie do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Stąd też, brak jest podstaw do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca i formułowania ich desygnatów językiem prawnym. Czyniąc to w treści zaskarżonej uchwały dopuszczono się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi zdarzenie losowe, należy do Burmistrza Miasta Toszek. Podkreślił także, że upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie polega ono też na wykładni rozszerzającej ani celowościowej (por. wyrok TK z dnia 5 października 1999r. o sygn. akt U 4/99 i powołane tamże orzeczenia). Wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie także w § 149 Zasad techniki prawodawczej, a zatem powoływanie się na § 153 tych zasad jest bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Skarga okazała się zasadna tylko w części. Orzekając w granicach sprawy, które zostały wyznaczone w skardze, Sąd uznał bowiem, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej w Toszku z dnia 13 listopada 2007 r. Nr XII/126/07w sprawie regulaminu udzielania uczniom zamieszkałym na terenie Gminy Toszek pomocy materialnej o charakterze socjalnym w zaskarżonej części, obejmującej § 7 ust. 2 w sposób istotny narusza prawo. Kwestie dotyczące pomocy materialnej dla uczniów uregulowane zostały w Rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 90c ust. 1 i 2 przywołanej regulacji, pomoc ta ma charakter socjalny albo motywacyjny. Pomoc materialna o charakterze socjalnym - której dotyczy zaskarżona uchwała - udzielana jest w dwóch formach, jakimi są stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny. W artykule 90f tej ustawy ustawodawca upoważnił natomiast radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy oraz określenia w tym regulaminie w szczególności: 1. sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust.1, 2. form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, 3. trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego, 4. trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, że przywołany art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. zawiera delegację dla organu gminy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, a zatem uchwalając ten regulamin, rada gminy nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 90e cytowanej ustawy zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Ustawodawca nie wskazał, jak zwrot ten powinien być rozumiany i - co istotne - nie upoważnił gminy do jego doprecyzowania, a jedynie określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Zatem należało stwierdzić, że Rada Miejska w Toszku określając w § 7 ust. 2 uchwały katalog zdarzeń losowych uzasadniających przyznanie zasiłku przekroczyła granice swoich kompetencji wyznaczonych normą delegacyjną zawartą w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Słusznie wskazał bowiem Prokurator, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych (tak też w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 745/09 oraz z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 749/09 dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rada gminy nie została natomiast upoważniona do definiowania pojęcia "zdarzenie losowe" czy określania jego desygnatów. Stąd też, jak trafnie wskazał skarżący, rada gminy nie może w ogóle objaśniać znaczenia "zdarzenie losowe". W tej sytuacji przytoczenie w odpowiedzi na skargę treści § 153 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), jest w świetle powyższych wywodów bezzasadne. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że we wskazanym zakresie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej skargą, a dotyczącej § 7 ust. 2 uchwały. W przepisie tym Rada Miejska w Toszku wykroczyła bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego nadając pojęciu "zdarzenie losowe" normatywnego znaczenia, do czego nie była uprawniona. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 7 ust. 2 uchwały. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 90d ust. 2, 4 i 5 w związku z art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie w § 5 ust. 1 uchwały form, w jakich udziela się stypendium, a tym samym niedopuszczalne powtórzenie i zmodyfikowanie przepisów ustawy. Przepis art. 90d ust. 2, 4 i 5 ustawy o systemie oświaty wskazuje na możliwe formy udzielania stypendium szkolnego. Natomiast art. 90f pkt 2 tej ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia form w jakich stypendium szkolne będzie udzielane w zależności od potrzeb uczniów. Regulacja § 5 ust. 1 uchwały zawiera natomiast katalog dopuszczonych przez Radę Miejską w Toszku form, w jakich udziela się stypendium szkolnego uczniom zamieszkałym na terenie tej Gminy – co należy uznać za realizację delegacji z art. 90f pkt 2 ustawy. Określenie w regulaminie form, w jakich udziela się stypendium, sprowadza się do tego, że rada gminy może wybrać poszczególne formy wyliczone w ustawie lub wskazać, że stypendium może być udzielone we wszystkich formach, jakie ustawa dopuszcza (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Warszawa 2006 r., s. 664). W zaskarżonym uregulowaniu Rada Miejska przesądziła o skorzystaniu ze wszystkich wymienionych w art. 90d ust. 2, 4 i 5 ustawy form stypendialnych. Natomiast ze względów redakcyjnych doprowadziło to do powtórzenia treści tych przepisów. W tej sytuacji można stwierdzić, iż powtórzenie to zostało niejako "wymuszone" przez ustawodawcę treścią upoważnienia z art. 90f pkt 2. Z jednej bowiem strony ustawa określa katalog form pomocy stypendialnej możliwych do zastosowania, z drugiej natomiast wskazuje na konieczność ustalenia w regulaminie katalogu form stosowanych wobec uczniów zamieszkałych na terenie gminy. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że przepis art. 90f pkt 2 nie pozwala na powtórzenie regulacji ustawowej, a tym samym że w § 5 ust 1 uchwały doszło do nieuprawnionego powtórzenia przepisów ustawy w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06, publik.: Lex nr 285125). Sąd nie podzielił także zarzutu modyfikowania przepisów ustawy przez dookreślenie form udzielenia stypendium. Posłużenie się w treści § 5 ust. 1 ust.1-3 uchwały terminem "w szczególności: (...)" (pkt 1 i 2) "w tym między innymi (...)" (pkt 3) oznacza, że omawiane regulacje mają charakter otwarty i stanowią przykładowe rozwinięcie przyjętych form pomocy, dopuszczonych przez ustawę, a jednocześnie nie stanowią ich zawężenia. Wbrew stanowisku skarżącego § 6 ust 4 uchwały nie stanowi także o modyfikacji wskazanych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 form udzielania pomocy o charakterze rzeczowym. Przepis ten odnosi się do sposobu ich udzielania a więc do aspektów związanych z realizacją poszczególnych form pomocy. Zawarta w nim norma zakłada, iż pomoc materialna w formach przewidzianych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 może być realizowana poprzez zwrot wydatków, po zaakceptowaniu przedstawionych odpowiednich rachunków, faktur bądź innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku lub przelewem na rachunek bankowy podmiotu u którego uprawniona osoba dokonała zakupu towaru lub usługi. Wprowadzona w tym przepisie możliwość realizacji form przewidzianych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 może być zatem dokonana po akceptacji dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku poprzez - zwrot lub przelew. Zapis ten, nie wskazuje zatem na konieczność wcześniejszego skredytowania tej pomocy przez samego ucznia. Udzielenie świadczenia w formie rzeczowej poprzez refundację kosztów zależy bowiem od wyboru wnioskodawcy, gdyż to on przedkłada rachunki, faktury (bądź inne dokumenty), co nie oznacza, że będą one wcześniej przez niego zapłacone. Zapis ten nie oznacza tym samym modyfikacji form pomocy określonych w ustawie i nie wykracza poza kompetencję do określenia form w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów. Poczynione wyżej rozważania dają podstawę do uznania, że w pozostałej części zarzuty okazały się bezzasadne a uchwała w zaskarżonej części dotyczącej § 5 ust. 1 nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tej części skargę oddalił.