III SA/Kr 310/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającej przyznania W. S. świadczeń rodzinnych na dzieci: P. S. i M. S., działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 8, art. 14, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ pierwszej instancji podniósł, że w toku postępowania ustalono, że dochód rodziny W. S. uzyskany w 2011 r. w przeliczeniu na osobę wynosi 692,86 zł miesięcznie, co stanowi kwotę powyżej kryterium dochodowego uprawniającego (539 zł) do przyznania świadczeń oraz przekracza wysokość tego kryterium powiększonego o kwotę równą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (616 zł). Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył W. S. wnosząc o ponowne przeliczenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz o odjęcie od dochodu kwoty wykazanej w informacji o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2011 wykazanej w PIT-11 wystawionym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ przytoczył treść art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Wskazano, że w świetle powyższych regulacji prawnych możliwość przyznania zasiłku rodzinnego pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego istnieje tylko wtedy, gdy spełnione są jednocześnie trzy warunki: 1) kwota różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie, a ustawowym kryterium dochodowym nie przekracza 77,00 zł (kwota najniższego zasiłku rodzinnego); 2) zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym; 3) w okresie zasiłkowym poprzedzającym bezpośrednio okres zasiłkowy, na który aktualnie ustalane jest prawo do zasiłku, zasiłek rodzinny nie mógł być przyznany warunkowo, tzn. pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Podniesiono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje, w jaki sposób należy obliczać dochód osób wnioskujących o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy dochód to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, - deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, - inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z definicją ustawową określoną w art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Ustalono, że na dochód rodziny odwołującego składa się dochód uzyskany w 2011 r. przez jego żonę. Podniesiono, że art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje co oznacza w rozumieniu ustawy utratę dochodu. W odniesieniu do powyższego Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw, aby od dochodu B. S. odjąć kwotę wykazaną w informacji o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2011 - PIT-11 - wystawionym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy egzekucja dotyczy należnego B. S. wynagrodzenia za pracę za rok 2006. Kolegium wyjaśniło, że w celu obliczenia dochodu rodziny odwołującego się za rok 2011 należy od kwoty dochodu odjąć sumę składek na ubezpieczenie zdrowotne, sumę składek na ubezpieczenia społeczne oraz należny podatek oraz uwzględnić ewentualną utratę lub uzyskanie dochodu (organ I instancji wskazał, iż w przypadku rodziny odwołującego się nie nastąpiła utrata dochodu w stosunku do roku 2011, który był podstawą ustalania dochodów rodziny). Dokonując stosownych obliczeń stwierdzono, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny odwołującego się w 2011 r. to kwota 2.771, 44 zł. Zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie stanowiła kwota w wysokości 692,86 zł. Mając powyższe na względzie oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny odwołującego się, jednak przeszkoda, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy spowodowała, że brak jest podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych. Kolegium wskazało na zrozumienie trudnej sytuacji odwołującego się, podniosło jednak, że organy orzekające w sprawie są związane obowiązującymi przepisami, a tym samym nie mogą przyznać świadczeń wbrew wyraźnym wskazaniom ustawy. Ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania zasiłków oraz dodatków do tych zasiłków nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie wymagania określone ustawą. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2013 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S. Podniósł, że do dochodu rodziny nie powinny zostać doliczone kwoty otrzymane przez jego żonę z tytułu zaległych wynagrodzeń za pracę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Badana sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na dzieci na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przyznawany jest m. in. rodzicom lub jednemu z rodziców. Ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia przy tym ścisłe kryteria przyznawania zasiłku rodzinnego, uzależnione od dochodu wnioskodawcy. W art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji postanowiono, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 959). Zgodnie zaś z ust. 2 w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł (§ 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959). W art. 5 ust. 3 ustawa dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego osobom o dochodach przekraczających wskazane kryterium dochodowe. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (tj. 77,00 zł) przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wyjaśnienia także wymaga pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicję dochodu zawiera art. 3 pkt 1 ustawy wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Nadto za (art. 3 ust. 23 ustawy) utratę dochodu uznaje się utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie z ust. 24 uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. W punkcie 2 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że dochód rodziny stanowi suma dochodów członków rodziny. Natomiast (ust. 2a) dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. W art. 5 ust. 4 ustawodawca przewidział kwestię utraty dochodu przez członka rodziny wskazując, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Natomiast w ust. 4a ustalono, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. (ust. 4 b) W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy do dochodu rodziny skarżącego za rok 2011 należy doliczać kwotę wykazaną w PIT-11 wystawionym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Kwota ta stanowi zaległe dochody żony skarżącego – B. S. – z tytułu umowy o pracę za rok 2006 r. Odnosząc powyższej przytoczone przepisy mające zastosowanie w sprawie do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdza, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. teza do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 278/10 opubl. LEX nr 675175), że zdarzenie niewymienione expressis verbis w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może uprawniać do obniżenia dochodu przyjmowanego jako podstawę ustaleń w postępowaniu o zasiłek rodzinny, albowiem wyliczenie to ma charakter zamknięty. Sąd podziela także stanowisko judykatury (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 112/10, opubl. LEX nr 666427), że "dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia. Zasady korygowania tego dochodu na potrzeby ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie - z uwzględnieniem utraty lub uzyskania dochodu po roku kalendarzowym, za który ustalono dochód rodziny - wyczerpująco określa art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Mając na względzie treść ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły dochód w rodzinie skarżącego - wraz z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego dochodu utraconego - który w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Niewątpliwie sytuacja czteroosobowej rodziny skarżącego osiągającej niewysoki dochód jest trudna, jednakże organy administracyjne nie są uprawnione do kierowania się zasadami współżycia społecznego w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 50/09 opubl. LEX nr 533503), w którym stwierdza się, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, że pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Zasiłki rodzinne są bowiem formą pomocy państwa dla rodzin i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia rodzinnego kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia rodzinnego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 76/09 opubl. LEX nr 563805). Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja organu, jak i decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe, skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.