II SA/Kr 1028/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi J.M.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 21 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia 9.06.2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) wstrzymał prowadzenie przez inwestora M.Z. robót budowlanych w części budynku mieszkalnego - mieszkań na II piętrze oraz mieszkania na III piętrze od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w Z. ze względu na prowadzenie ich w sposób odbiegający od zakresu objętego zgłoszeniem robót i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opinii technicznej obejmującej wszystkie roboty budowlane wykonane w trakcie przebudowy mieszkań na II i III piętrze budynku ul. [....] w Z. w branży budowlanej, instalacyjnej wodno – kanalizacyjnej i elektrycznej, pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, spełnienia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A.B. i J.T. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21.10.2010 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i 144 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 tego prawa. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 21.06.2005r. Organ II instancji ustalił, że PINB w Z. nie wydał decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia to jest do dnia 21.08.2005r., zatem postanowienie straciło ważność. J.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, domagając jej uchylenia. Skarżący wskazał, że w postanowieniu z dnia 29.09.2004 r. Starostwo Powiatowe w Z. nałożyło na M.Z. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szereg informacji dotyczących planowanych robót, a wśród nich uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmian w ścianach elewacyjnych budynku w terminie do dnia 11.10.2004 r. Według wiedzy skarżącego uzgodnienie takie nie zostało dołączone, a więc, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu bieg terminu został zawieszony do daty uzupełnienia zgłoszenia. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, całe dalsze postępowanie jest nieważne jako, że zostało zawieszone do daty uzupełnienia zgłoszenia. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu rażącą przewlekłość postępowania. Ponadto niedopuszczalne, w jego ocenie jest przyjęcie, że wobec niewydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowalne całość prowadzonych robót jest legalna. W uzasadnieniu skarżący zawarł również swoje stanowisko odnośnie wykonanych przez M.Z. robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wyrokiem z dnia 8.09.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 33//11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7.05.2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że termin 2 miesięcy o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Bezskuteczny upływ 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego. Termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie na podstawie art. 58 - 60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Brak więc jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje. W tej sytuacji jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o teść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie, co do tego czy zasługuje na utrzymanie w mocy względnie uchylenie. NSA wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych. Wstrzymanie zaś robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy. Skoro zaś na rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie przysługuje zgodnie z art. 50 ust. 5 prawa budowlanego zażalenie, to organ odwoławczy rozstrzygając w zakresie tego środka zaskarżenia nie ma kompetencji wyjścia poza granice art. 50 Prawa budowlanego i wykroczenia poza tą kwestię wpadkową. Rozstrzygnięcie więc winno dotyczyć jedynie tej kwestii, a więc w sytuacji, gdy z uwagi na upływ 2 miesięcznego terminu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości całego postępowania dotyczącego sprawy głównej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Rozważania prawne rozpocząć należy od przytoczenia treści przepisu art.190 p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.01.2013 r., sygn.. III SA/Gl 1704/12, LEX nr 1296268). Zwrócić jednakże należy uwagę, że o związaniu sądu pierwszej instancji wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., można mówić pod warunkiem, że przepisy, których wykładni dokonał sąd wyższej instancji (NSA), są adekwatne (odpowiednie) do stanu faktycznego mającego miejsce w danej sprawie, co powinien sprawdzić sąd, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA W-wa z dnia 4.01.2013 r., sygn. II OSK 1594/11, LEX nr 1270179). Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Krakowie był związany dokonaną przez NSA oceną, że: 1) bezskuteczny upływ 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie wydane w trybie art.50 ust.1 pkt 4, 2) w takiej sytuacji jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o teść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzić należy, że opisane na wstępie postanowienie z dnia 9.06.2005 r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie przez inwestora M.Z. robót budowlanych, doręczone zostało J.T. w dniu 20.06.2005 r. (k.91 akt administracyjnych). Zażalenie na to postanowienie wniesione zostało w dniu 27.06.2005 r., a więc w terminie (k.3-7 akt administracyjnych organu II instancji). Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do organu I instancji o podanie, czy w sprawie wydana została decyzja, o jakiej mowa w art.51 ustawy Prawo budowlane (k.11 akt administracyjnych organu II instancji). Na karcie 13 tych akt zalega notatka urzędowa sporządzona z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 15.04.2010 r. z pracownikiem PINB w Z. , w której podano, że po wydaniu postanowienia w dniu 9.06.2005 r. znak: [....] nie została wydana w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane decyzja przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia w/w postanowienia. Zwrócić również należy uwagę, że zażalenia od postanowienia z dnia PINB w Z. z dnia 9.06.2005 r. przekazane zostały przy piśmie organu I instancji z dnia 6.07.2005 r. (k.10 akt administracyjnych organu II instancji), w którym podano, że przekazuje się również akta sprawy ponumerowane kolejno od 01 – 95. Jak wynika z treści faxu z dnia 18.10.2010 r. (k. 38) PINB w Z. , udzielając odpowiedzi na telefoniczne zapytanie MWINB w K. , wyjaśnił że w aktach sprawy [....] brak oryginałów bądź kopii dokumentów potwierdzenia otrzymania przesyłki – postanowienia PINB nr [....] z dnia 15.06.2005 r. Powyższe może zatem sugerować, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ II instancji nie dysponował aktami sprawy organu I instancji. Skonstatować zatem pozostaje, że sposób dokonywania przez organ II instancji priorytetowych ustaleń jest niedopuszczalny. Rzeczą organu było zażądanie akt od organu I instancji i dokonania na ich podstawie ustaleń. O poczynionym ustaleniu strony nie zostały poinformowane, ani też nie skierowano do nich zawiadomienia w trybie art.10 k.p.a. Postępowanie prowadzone było z naruszeniem art.7, 77 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej koresponduje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Sformułowana ona została w art. 10 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, iż zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu na organie prowadzącym postępowanie, ciąży bowiem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ( art. 81 k.p.a.). Przypadki, w których organ może odstąpić od realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. W myśl § 3 zobowiązany jest on jednak utrwalić przyczyny odstąpienia od tego obowiązku w formie notatki, jak również zgodnie z art. 107 k.p.a. uwzględnić okoliczności stanowiące przyczynę odstąpienia w uzasadnieniu decyzji. Nadto, zastrzeżenia budzi forma zaskarżonego aktu. Rozpoznając zażalenie organ II instancji wydał decyzję o umorzeniu postepowania zażaleniowego. Tymczasem, stosownie do treści art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepisem regulującym rodzaj rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu przez organ II instancji odwołania jest art.138 § 1 kpa, który m.in. wymienia decyzję o umorzeniu postepowania odwoławczego. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do zażaleń oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie od postanowienia, winno zapaść w formie postanowienia. Zwrócić należy uwagę, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej jest załatwienie sprawy co do jej istoty, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (por. art. 107 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a.), o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 k.p.a.). Z powyższego wynika, że przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy." Przepis art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prokuratura i Prawo, 1995, nr 3, s. 76 i n.). Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ będzie musiał w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie akt administracyjnych sprawy, ustalić czy po wydaniu przez organ I instancji postanowienia z dnia 9.06.2005 r.przed upływem 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, wydana została jedna z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza. Dopiero w razie dokonania takiego ustalenia organ II instancji zobowiązany będzie do wydania postanowienia umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o teść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. Dlatego też, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.