II OSK 2622/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 29/13 odrzucającego skargę R. Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie robót budowlanych postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 29/13 odrzucił skargę R. Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że R.Ł. przedmiotem skargi do Sądu uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, polegającą na nierozpatrzeniu jego żądania zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., przypisując tym samym wspomnianemu organowi zaniechanie zebrania dowodów oraz materiałów "w podnoszonej sprawie" i wydania decyzji zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. R. Ł., wniósł o zweryfikowanie dokumentacji "techniczno – budowlanej" robót budowlanych prowadzonych przez inwestora Gminę Miasto Boguchwała (i ich zakończenia) przy budowie drogi w N., na działce nr [...], czyli sąsiedniej względem działki nr [...] jego własności (wraz z żona A. Ł.). Sąd wskazał, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto zauważa konieczność zbadania stanu faktycznego w aspekcie obowiązujących norm budowlanych. Jednakże z tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że w każdym przypadku na skutek ich podjęcia dojdzie do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest wówczas, gdy taką formę rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa materialnego. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Ma to jeszcze większe znaczenie w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Sąd stwierdził, że pismo R. Ł. z dnia [...] lipca 2012 r. w istocie rzeczy ma charakter interwencyjny, skargowy (art. 227 działu VIII k.p.a.). Niezadowolona ze sposobu załatwienia sprawy strona może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Skoro więc w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniesiona przez skarżącego do WSA w Rzeszowie, była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika R. Ł. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a., art. 149 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej k.p.a., poprzez odrzucenie przez Sąd skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wskutek błędnego przyjęcia, że skarga złożona przez skarżącego w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy stanowiła ona skargę na bezczynność organu administracji podlegającą rozpoznaniu przez Sąd, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie strona skarżąca uczyniła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, polegającą na nierozpatrzeniu jego żądania zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., przypisując tym samym wspomnianemu organowi zaniechanie zebrania dowodów oraz materiałów "w podnoszonej sprawie" i wydania decyzji zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. R. Ł., wniósł o zweryfikowanie dokumentacji "techniczno – budowlanej" robót budowlanych prowadzonych przez inwestora Gminę Miasto Boguchwała (i ich zakończenia) przy budowie drogi w N., na działce nr [...], czyli sąsiedniej względem działki nr [...] jego własności (wraz z żona A. Ł.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych, nie oznacza samo w sobie, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Tymczasem prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. To dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Datowane na dzień [...] lipca 2012 r. pismo w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn.. akt II OSK 2132/10). W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazać należy, że czynności kontrolne organu administracji publicznej nie wykazały nieprawidłowości i naruszenia Prawa budowlanego. Tym samym prawidłowym było prowadzenie przez organ sprawy w trybie art. 227 k.p.a. (skarga powszechna). Podejmowane w tym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga podlegała zatem odrzuceniu. Sąd administracyjny kontroluje bowiem jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność (por. wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.