VI SA/Wa 1866/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniosku J. G. (dalej skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z [...] sierpnia 2010 r., którym odmówiono skarżącemu przedłużenia terminu do utworzenia przez niego kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w [...]. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Sprawiedliwości w kwietniu 2010 r. powołał skarżącego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Następnie pismem z [...] maja 2010 r. poinformował go, że decyzja powołująca go na ww. stanowisko stała się ostateczna. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego 14 czerwca 2010 r., zatem zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 167, poz. 1191 ze. zm.), dalej u.k.s.e., miesięczny termin na utworzenie lub objęcie kancelarii i zgłoszenie tego faktu Ministrowi upływał 14 lipca 2010 r. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący złożył do Ministra wniosek o przedłużenie terminu do utworzenia ww. kancelarii komorniczej do 15 października 2010 r. Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. odmówił przedłużenia terminu. Nadto Minister - wobec niewypełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.k.s.e., decyzją z 8 września 2010 r. stwierdził, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 u.k.s.e., iż powołanie skarżącego na stanowisko komornika sądowego przy ww. Sądzie Rejonowym utraciło moc. Od powyższych rozstrzygnięć – tj. postanowienia z [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r., wpłynęły odpowiednio: skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] września 2010 r. Od tej decyzji skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, którą postanowieniem z 24 stycznia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 4/11) Sąd odrzucił z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Sąd postanowieniem z 21 stycznia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2190/10) odrzucił skargę na postanowienie Ministra z [...] sierpnia 2010 r. gdyż uznał, że skarżący przed wniesieniem ww. skargi nie wyczerpał trybu zaskarżenia – nie wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem skarga ta była przedwczesna. Nadto Sąd orzekł, że rozstrzygnięcie Ministra w zaskarżonym przedmiocie winno mieć formę decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. Skarżący mając na uwadze powyższe orzeczenie Sądu, złożył do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia. Jednocześnie skarżący wniósł o wznowienie postępowania objętego decyzją Ministra z [...] września 2012 r., w przypadku gdyby żądany termin został przywrócony. Minister Sprawiedliwości - wobec utraty mocy powołania skarżącego na ww. stanowisko komornika sądowego, wszczął nową procedurę dotycząca obsady wakującego stanowiska komornika. Procedura ta zakończyła się decyzją ostateczną z [...] maja 2011 r., którą na ww. stanowisko komornika w miejsce skarżącego powołana została inna osoba. Minister, umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie w sprawie przedłużenia skarżącemu terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy ww. Sądzie Rejonowym podkreślił, że badając sprawę musiał wziąć pod uwagę, czy nadal istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego, warunkującego byt danej sprawy administracyjnej, czy też postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wskazał, że konsekwencją odmowy przedłużenia skarżącemu terminu na utworzenie kancelarii, było wydanie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej utratę mocy powołania skarżącego na ww. stanowisko komornicze. Powyższe dało zaś podstawę do wydania przez Ministra nowego obwieszczenia o wolnym stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] i ostatecznie na to stanowisko został powołany S. K. Organ wyjaśnił ponadto, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komorniczej jest postępowaniem o charakterze incydentalnym w stosunku do postępowania głównego. Brak przedmiotu postępowania głównego, tj. stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], powoduje, iż przestaje istnieć sprawa administracyjna, a postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe organ uznał również postępowanie incydentalne. Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe; 2. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji braku ku temu ustawowej podstawy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w jego ocenie powołanie innej osoby na stanowisko komornika sądowego przy ww. Sądzie Rejonowym, nie miało żadnego wpływu na decyzję o powołaniu jego na to stanowisko komornika. Wskazał, że po zniesieniu rewirów komorniczych, kwestię ilości kancelarii komorniczych przy konkretnych sądach rejonowych Minister kształtuje całkowicie dowolnie, czego przykładem są ukazujące się nieustannie ogłoszenia o wolnych stanowiskach komorniczych. W związku z tym przyjął, iż powołanie kolejnego komornika w obszarze właściwości tego samego Sądu Rejonowego nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii. Skarżący podniósł także, że Minister w żaden sposób nie rozpoznał jego wniosku o wznowienie postępowania objętego decyzją z [...] września 2012 r. W odpowiedzi na skargę Minister wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2011 r. (VISA/Wa 1574/11) oddalił skargę na decyzję z [...] maja 2011 r., uznając za zasadne w całości stanowisko Ministra. Sąd wskazał, że ustalenie przez Ministra bezprzedmiotowości postępowania stworzyło po jego stronie obowiązek zakończenia tego postępowania przez umorzenie, ponieważ nie było już podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Sąd wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które dzielą się na podmiotowe i przedmiotowe. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Sąd uznał, że taka sytuacja ma miejsce właśnie w niniejszym przypadku, bowiem stanowisko komornika sądowego przy ww. Sądzie Rejonowym zostało obsadzone przez inną osobę, w wyniku postępowania wszczętego po ostatecznym stwierdzeniu utraty mocy prawnej powołania skarżącego na to stanowisko. Sąd nie podzielił tym samym zdania skarżącego, że powołanie innej osoby na stanowisko komornika sądowego przy tym samym Sądzie Rejonowym nie ma żadnego wpływu na decyzję o powołaniu na stanowisko komornika osoby skarżącego. Wskazał, że tryb tworzenia nowych stanowisk komorniczych reguluje art. 8 ust. 3 u.k.s.e., w myśl którego przy tworzeniu nowego stanowiska komorniczego Minister musi wziąć pod uwagę potrzeby prawidłowego i sprawnego wykonywania czynności egzekucyjnych, wielkość wpływu i stan zaległości spraw o egzekucję, o wykonanie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia, stopień opanowania wpływu w tych sprawach, ilość przedsiębiorców mających siedzibę lub oddziały w obszarze rewiru oraz liczbę i strukturę ludności w rewirze. Tak więc utworzenie nowego stanowiska komorniczego nie jest dowolne, jak to podnosi skarżący, tylko wymaga spełnienia szeregu przesłanek oraz odbycia stosownej procedury. Wobec powyższego Sąd za bezpodstawne uznał wszystkie zarzuty skargi, w tym przede wszystkim wskazujące na naruszenie art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto wskazał, że Minister nie rozpoznał w niniejszej sprawie wniosku o wznowienie omawianego postępowania, albowiem przekraczało to ramy niniejszego postępowania. Zaś co do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd stwierdził, że był on zbędny w świetle art. 112 k.p.a. Skarżący nie zgadzając się z oddaleniem skargi wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II GSK 266/12) nie podzielił stanowiska, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiocie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy ww. Sądzie Rejonowym. Sąd kasacyjny dokonał wykładni oraz analizy art. 13 u.k.s.e. i stwierdził, że powołany komornik może (art. 13 ust. 2 u.k.s.e.) złożyć do Ministra wniosek o przedłużenie terminu - przed upływem miesięcznego terminu, na utworzenie lub objęcie kancelarii. Zatem termin miesięczny, jako termin prawa materialnego, może ulec przedłużeniu przez Ministra na podstawie art. 13 ust. 2 u.k.s.e. Przedłużenie to może nastąpić z urzędu lub na wniosek powołanego komornika zgłoszony przed upływem terminu. Zatem ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 2 u.k.s.e. możliwość wszczęcia przez powołanego komornika postępowania w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii. Jeżeli powołany komornik z tego prawa nie skorzysta, wówczas niewykonanie obowiązku utworzenia kancelarii w ustawowym terminie skutkuje wygaśnięciem jego powołania ex lege na mocy art. 13 ust. 3 u.k.s.e. Jednocześnie NSA podniósł, że w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji nie wskazano w jakiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie Ministra w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. W tym zakresie Sąd kasacyjny odwołał się do prawidłowego jego zdaniem stanowisko Sądu pierwszej instancji – zajętego w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2190/10, że owo rozstrzygnięcie musi zapaść w formie decyzji administracyjnej. Mając to na uwadze Sąd kasacyjny stwierdził, że Minister nie może stwierdzić niewykonania obowiązku utworzenia kancelarii, jeżeli postępowanie wszczęte z wniosku tego komornika w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii, nie zostało prawomocnie zakończone. Wskazano, że dopiero wydanie przez Ministra decyzji odmawiającej przedłużenia terminu i utrzymanie w mocy tej decyzji, po merytorycznym rozpatrzeniu wniosku komornika o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkuje stwierdzeniem niewykonania obowiązku z art. 13 ust. 1 u.k.s.e. i w konsekwencji wygaśnięciem jego powołania na stanowisko. Zatem dopiero po uprawomocnieniu się deklaratywnej decyzji, stwierdzającej utratę mocy powołania, Minister może ogłaszać nowy nabór na stanowisko komornika i powoływać nowego komornika. NSA wskazał, że przyjęcie odmiennego rozwiązania na gruncie wykładni art. 13 u.k.s.e., tj. możliwość stwierdzenia przez Ministra utraty mocy powołania komornika - w stosunku do którego nie zakończono jeszcze merytorycznie postępowania wszczętego z wniosku w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii - skutkuje tym, iż możliwość realizacji obowiązku utworzenia kancelarii w innym terminie niż ustawowy, zagwarantowana przez ustawodawcę na mocy art. 13 ust. 2 u.k.s.e. - jest całkowitą fikcją. Wobec powyższych ustaleń oraz mając na uwadze, że wniosek skarżącego o przedłużenie terminu na utworzenie kancelarii komorniczej nie został merytorycznie rozpoznany przez Ministra (postępowanie umorzono) NSA stwierdził, że niezasadnym było umorzenie tego postępowania, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe jak przyjął to Minister, a następnie Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA wyroku WSA z 10 października 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1574/11) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (sygn. akt II GSK 266/12). Zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy również podkreślić, że jak wynika z przepisu art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg, oznacza bowiem , że nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy prawa i rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny musi ocenić czy postępowanie z wniosku skarżącego o przedłużenie terminu na utworzenie kancelarii komorniczej stało się bezprzedmiotowe jak uznał to Minister, a co za tym idzie, czy to postępowania winno zostać umorzone. Z wytycznych NSA zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 266/12 wynika , że ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 2 u.k.s.e. możliwość wszczęcia przez powołanego komornika postępowania w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii. Jeżeli powołany komornik z tego prawa nie skorzysta, wówczas niewykonanie obowiązku utworzenia kancelarii w ustawowym terminie skutkuje wygaśnięciem jego powołania ex lege na mocy art. 13 ust. 3 u.k.s.e. Ponadto NSA w cytowanym wyżej wyroku stwierdził, że dopiero wydanie przez Ministra decyzji odmawiającej przedłużenia terminu i utrzymanie w mocy tej decyzji, po merytorycznym rozpatrzeniu wniosku komornika o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkuje stwierdzeniem niewykonania obowiązku z art. 13 ust. 1 u.k.s.e. i w konsekwencji wygaśnięciem jego powołania na stanowisko. Zatem dopiero po uprawomocnieniu się deklaratywnej decyzji, stwierdzającej utratę mocy powołania, Minister może ogłaszać nowy nabór na stanowisko komornika i powoływać nowego komornika. W niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, że został przez skarżącego złożony wniosek o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii. Wniosek ten został złożony przed upływem miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.k.s.e. przewidzianego na utworzenie kancelarii komorniczej. Jednakże wniosek ten nie został rozpoznany przez organ w pierwszej kolejności, a mianowicie przed wydaniem decyzji o utracie mocy powołania na stanowisko komornika w trybie art. 13 ust. 3 u.k.s.e. Nie czekając na prawomocne zakończenie postępowania w sprawie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej organ błędnie wydał decyzje o utracie mocy powołania by następnie wszcząć postępowanie w sprawie obsady wolnego stanowiska komornika w sytuacji, gdy stanowisko to nie było jeszcze wolnym wskutek niezakończenia procedury określonej w art. 13 ust. 2 u.k.s.e. Zdaniem Sądu takie działanie należy ocenić jako uchybienie przepisom ustawy o komornikach i egzekucji przez Ministra Sprawiedliwości. Jednocześnie idąc tym tokiem rozumowania wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że Minister Sprawiedliwości niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie uwzględnienia wniosku i przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej. Zatem, rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przedłużenia ustawowo określonego terminu na dokonanie wskazanej czynności, tj. utworzenie kancelarii, jako mającej wpływ na prawa i obowiązki komornika, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości odmawiającą przedłużenia terminu komornikowi służy – na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe okoliczności ponownie rozpatrując sprawę Minister Sprawiedliwości będzie zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] czerwca 2010 r. o przedłużenie terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Jednocześnie ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie rozważania NSA w kwestii braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Bezprzedmiotowość ta może wynikać z braku istnienia przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu, tj. w szczególności, gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r. (sygn. akt III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150) sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie ta obiektywna bezprzedmiotowość i brak sprawy administracyjnej nie zaistniały lecz zostały niejako wywołane przez działanie Ministra Sprawiedliwości polegające na przedwczesnym wszczęciu procedury w sprawie obsady wakującego stanowiska komornika. W konsekwencji nie można było podzielić poglądu, iż przedmiot rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie prawnie w ogóle nie istnieje. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzje należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.