VII SA/Wa 1432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i Z. K. pozwolenia na budowę obejmującego silosy na kiszonkę w miejscowości [...] ul. [...] nr dz. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił wcześniej wydane pozwolenie na budowę. W dniu 14 stycznia 2008 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne dotyczące ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., które decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzył z uwagi na niestwierdzenie, aby zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wszczęte przez E. W. od powyższego rozstrzygnięcia zostało umorzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Oba powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 814/08. Ponownie prowadząc postępowanie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ, uznając E. W. (właścicielkę działki nr [...] sąsiadującej z działką objętą inwestycją nr [...]) za stronę postępowania, poddał kontroli decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i uznał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Na skutek odwołania E. W. od powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, że E. W. nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Decyzja organu odwoławczego została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1181/10. Rozpoznając ponownie odwołanie E. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego nieruchomość nr [...] mogła doznawać pewnych ograniczeń z punktu widzenia zagospodarowania działki, stąd E. W. przysługiwał przymiot strony niniejszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nie zawiera jednak wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę załączyli prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podał, że projektowana inwestycja jest zgodna z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), zaś ujawniona niespójność między treścią decyzji a zatwierdzonym projektem budowlanym stanowi o naruszeniu art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), ale nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając im naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 9, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 a, b i c Prawa budowlanego, a ponadto art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 153 p.p.s.a. oraz § 8 pkt 2 i § 11 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 października 2011 r. A. K. i S. K., reprezentowani przez pełnomocnika oświadczyli, że wstępują na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do nieniejszego postępowania w miejsce B. oraz Z. K. z uwagi na fakt, zę na podstawie umorzy dożywania zawartej w dniu 11 lutego 2011 r. nabyli oni nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie. Wnieśli jednocześnie o oddalenie skargi stwierdzając, że żadne z twierdzeń zawartych w skardze nie uzasadnia jej uwzględnienia, a zwłaszcza nie uzasadnienia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania S. K. i A. K.. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 982/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez E. W. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził, że powyższa decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd wskazał, że B. K. i Z.K. na podstawie umowy o dożywocie zawartej przed notariuszem w dniu 11 lutego 2011 r., przenieśli własność m.in. działki inwestycyjnej o nr ew. [...] na A. K. i S. K., zatem A. K. i S. K. byli stroną postępowania, a nie brali udziału w postępowaniu przed organem II instancji. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli kwestionowanej decyzji, a jedynie ograniczył się do kwestii związanej z określeniem stron postępowania, w związku z czym za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej jako niepełnej. W ocenie NSA zasadny był również zarzut naruszenia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd dokonał obliczenia przyznanych stronie skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego, kosztów postępowania sądowego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pamiętać jednak należy, że zgodnie z art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Sąd w obecnym składzie rozpoznawał skargę dokonując pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, przy czym odniósł się również co do stron postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Wskazać należy, że żądanie skargi może być uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy). W ocenie Sądu powyższe przesłanki nie mają miejsce w niniejszej sprawie. Co prawda organ II instancji naruszył prawo strony do udziału w postępowaniu, bowiem nie uwzględniono A. K. i S. K. jako stron postępowania pomimo, że taki status im przysługiwał, jednakże nie może to skutkować uchyleniem decyzji. Podnieść bowiem należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 - LEX nr 694081, OSP 2011/2/23). W niniejszej sprawie A. K. i S. K., którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem II instancji, byli stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2011 r. wnieśli o oddalenie skargi uznając, że nie ma podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W takiej sytuacji nie jest zasadnym uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. bowiem strony, których pozbawiono udziału w postępowaniu, nie mają woli żądania wznowienia postępowania. W przeciwnym razie podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia opóźni załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi byłoby jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadził do negatywnych skutków, gdyż mimo tego wydano decyzję zgodną z prawem. Ponadto Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym nie było rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca wcześniej wydane pozwolenie na budowę, była obarczona którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2005 r. nie zaistniała jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu, zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Co prawda w niniejszej sprawie Starosta [...] naruszył art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem na wniosek inwestorów decyzją dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę silosów na kiszonkę w sytuacji, gdy z projektu budowlanego wynika, że przedmiot inwestycji stanowią silosy na pasze. Jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Ponadto należy zgodzić się z organem, że B. K. i Z. K. do wniosku o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę dołączyli prawidłowe wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto dołączyli projekt zamienny oraz ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja Starosty [...] dot. projektu zamiennego przewidywała, że inwestycja ma znajdować się w odległość 8 m od granicy oraz 17 m od ściany budynku mieszkalnego, co jest zgodne z § 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., który nakłada na inwestorów obowiązek zachowania odpowiednich odległości przy budowie silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczące rzekomej nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której została wydana decyzja zatwierdzająca projekt zamienny, wskazać należy, że jest on bez znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy jest ostateczna i była przedmiotem kontroli Sądu. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 636/08 WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia § 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., nr 132, poz. 877). W Rozporządzeniu tym nałożono na inwestorów obowiązek zachowania odpowiednich odległości przy budowie silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton. Odległości te powinny wynosić 5 m od granicy działki sąsiedniej, 8m od innych budynków oraz 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich. Wskazać należy, że decyzja Starosty [...] będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie narusza przepisów Rozporządzenia, bowiem warunki w nim określone zostały spełnione w ww. decyzji. Ponadto w ocenie Sądu zarzut skarżącej, że silosy nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej jest bezzasadny, zgodnie z § 3 Rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowlach rolniczych - rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Ponadto odpowiadając na zarzut skarżącej, że samodzielne silosy nie mogą być uznane za zabudowę zagrodową wskazać należy, że budowa silosów na niezabudowanej działce [...] stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej się na działce nr [...]. Treść § 3 pkt 3 Rozporządzenia nie stawia przeszkód, aby za "zabudowę zagrodową" traktować obiekty o przeznaczeniu rolniczym także wówczas, gdy są one położone na odrębnych działkach, ale w przestrzeni pozwalającej traktować je za części gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu organ nie naruszył również art. 153 p.p.s.a. bowiem z uzasadnieniu skarżonej decyzji podał, że będąc związany wyrokiem Sądu i oceną prawną w nim zawartą uznał, że E. W. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, bowiem nieruchomość należąca do E. W. może doznawać pewnych ograniczeń w związku z realizowaną inwestycją. Ponadto skarżona decyzja nie narusza innych przepisów prawa, które mogłyby skutkować jej uchyleniem. W szczególności organ prawidłowo prowadząc postępowanie zasadnie stwierdził, że nie było przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.