II SA/Po 636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny dla nieruchomości położonej w L. ul. [...], działka nr[...]ark. mapy [...], z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr 2 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż warunki zabudowy wydane zostały na wniosek skarżącej E.W. z dnia [...]r., spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przeprowadzona w ramach postępowania analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie o funkcji głównej zagrodowej, w obrębie analizowanego terenu występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarczo-garażowa i tereny upraw polowych, a gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są zróżnicowane. Podano, iż w zakresie dostępu do drogi publicznej uzyskano uzgodnienie z zarządca drogi. Pismem wniesionym w dniu [...] sierpnia 2007 r. E. W.- reprezentowana przez pełnomocnika J.K., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – dalej Kolegium, o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...]r. nr [...]. W treści wniosku skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa poprzez niepełne zastosowanie art. 107 kpa, zawarcie w decyzji błędnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, czym naruszono art. 107 kpa w zw. z art. 53 ust. 6 i art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także błędną ocenę stanu faktycznego, czym naruszono art. 80 kpa, oraz rażące naruszenie § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez ich niepełne i wadliwe zastosowanie. Wskazano, iż organ błędnie przyjął, iż odległość od silosu na paszę (kiszonkę) na sąsiedniej nieruchomości, od ściany frontowej budynku gospodarczego podlegającego przebudowie wynosi 15 m, co oznaczono na załączniku nr 4. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w decyzji nie zawarto podstawy prawnej jej wydania, bowiem zawarta w niej formuła "z późniejszymi zmianami" jest w tym zakresie niewystarczająca, zawarte w decyzji pouczenie jest nieprawidłowe i odnosi się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Podniesiono, iż odległość od silosu do ściany frontowej budynku gospodarczego wynosi 14,37 m, a tym samym planowana przebudowę uniemożliwia niezgodne z przepisami usytuowanie silosów na działce sąsiedniej. Wskazano, iż podana w części graficznej analizy odległość 15 m nie jest zgodna z prawdą, a oznaczenia graficzne w części graficznej analizy są inne, niż oznaczenia graficzne zastosowane w samej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...]r., argumentując iż podniesione we wniosku naruszenia prawa nie noszą cech rażącego naruszenia prawa i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Stronę pouczono, iż decyzja Kolegium jest ostateczna i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika E.W. wniosła na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego. Kolegium skargę uwzględniło i decyzją z dnia [...]r. Nr SKO-[...]na podstawie art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło decyzję własną z dnia [...]r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. W uzasadnieniu decyzji podano, iż podzielono zarzuty skargi co do nieprawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie zakwestionowanej decyzji, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium wskazało na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja Kolegium z dnia [...] r. nie została przez E.W. zaskarżona do tut. Sądu. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Kolegium wszczęło postępowanie w celu zbadania czy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów wniosku wskazano, iż stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminowanie z obrotu prawnego decyzji, które naruszają prawo w sposób rażący, gdy naruszenie to ma duży ciężar gatunkowy. Zdaniem Kolegium wskazane naruszenia prawa cechy takiej nie posiadają. Podniesiono, iż wada w postaci braku powołania zmian aktów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie skutkuje uchyleniem decyzji, a tym bardziej stwierdzeniem jej nieważności. Także nieprawidłowa klauzula dotycząca odwołania i wynikające stad błędne pouczenie nie wpływa negatywnie na prawa stron postępowania zgłasza, że o przyjęciu odwołania do rozpatrzenia rozstrzyga organ odwoławczy. Wskazano, iż decyzja w załącznikach nr 1 i 2 nie określa odległości, którą winien zachować inwestor w stosunku do silosów znajdujących się na działce nr [...]. Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja dotyczy budynku gospodarczego znajdującego się w granicy z tą nieruchomością i jak wynika z wniosku inwestora oraz z samej decyzji Burmistrza, gabaryty tego budynku nie ulegną zmianie, a tym samym nie ulegną zmianie kwestionowane odległości. Wskazano, że w załączniku nr 4 do decyzji – graficzne wyniki analizy, zawarte w jest oznaczenie określające odległość 15 m i jest to wykreślenie wynikające z przepisów regulujących warunki techniczne, a nie wynik dokonanych pomiarów. Wskazano, iż w toku postępowania zapewniono stronie czynny udział. W przewidzianym ustawą terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył pełnomocnik skarżącej, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...]r., a także stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] r., jako wydanego z naruszeniem art. 157 §1 i 2 kpa. W zakresie zarzutów dotyczących skarżonej decyzji Burmistrza pełnomocnik przytoczył argumentację zawartą w treści wniosku o stwierdzenie nieważności, akcentując, iż w tym przypadku przebudowanie budynku gospodarczego jest niemożliwe z uwagi na niezgodne z przepisami usytuowanie silosów na sąsiedniej działce. Wskazał, iż Burmistrz powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy o cechach określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. Wskazał na zwłokę organu w rozpatrzeniu tego wniosku. Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] (zaskarżona decyzja) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza z [...]r. wydana została dla skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem. Wskazano, iż podnoszona we wniosku sprawa usytuowania na działce silosów na kiszonkę rozpoznana zostanie w odrębnym postępowaniu i w ocenie Kolegium nie wpływa na sprawę dotyczącą planowanej inwestycji dotyczącej przebudowy już istniejącego budynku gospodarczego i zmianę jego funkcji na mieszkalną. W ocenie organu w sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, profesjonalny pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, które w ocenie skarżącego wydane zostały w sytuacji, gdy w trybie art. 54 § 3 ppsa przedwcześnie Kolegium uchyliło decyzję Nr [...], bowiem strona skarżąca zgodnie z pouczeniem wniosła skargę do sądu administracyjnego, podczas gdy powinna złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji z dnia [...]r. nr [...] zarzucono ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 107 kpa w zw. z art. 53 ust. 6 i art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 80 kpa oraz art. 123 kpa. W odniesieniu do tych zarzutów skarga powtarza argumentację przytoczoną na etapie postępowania nieważnościowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 §1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, iż oznaczenie na mapie 15 metrowej odległości nie świadczy o błędnych ustaleniach faktycznych, lecz o wymogu, który wynika z przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, a który winien być zachowany przy projektowaniu. Pełnomocnik uczestników postępowania – właścicieli nieruchomości na której posadowione są sporne silosy, w piśmie procesowym, które do akt sprawy wpłynęło w dniu [...] lutego 2009 r., wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację Kolegium zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się nietrafne. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W badanym przypadku przedmiotem zaskarżenia są decyzje, wydane w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na wniosek strony skarżącej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa, tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w tym przepisie (wyrok NSA z 14.03.2008 r., sygn. II OSK 236/07). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie nakazuje uznać, iż Kolegium prawidłowo uznało, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...]r. nie jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu także zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja własna tego organu z dnia [...]r. nie są obarczone wadami, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 ppsa. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Kolegium wydało w dniu [...]r. decyzję Nr [...], która następnie została przez ten organ uchylona decyzją z dnia [...]r. Nr [...], co nastąpiło w wyniku pisma pełnomocnika skarżącej oznaczonego jako "skarga do sądu administracyjnego". Uchylenie tej decyzji nastąpiło z powołaniem art. 54 §3 ppsa, a doręczając powyższą decyzję Kolegium pouczyło stronę o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z prawa tego strona skarżąca nie skorzystała, co wynika z akt administracyjnych sprawy oraz z rejestrów tut. Sądu, w którym nie odnotowano wpływu skargi na decyzję z dnia [...]r. Nr [...]. W tych okolicznościach kontrolą sądu w ramach niniejszego postępowania mogły zostać objęte wyłącznie decyzje wydane w wyniku postępowania prowadzonego po dniu [...]r. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 §3 ppsa nie mógł zostać skutecznie zgłoszony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem zarzut ten dotyczy decyzji, która podlegała zaskarżeniu, a która zaskarżona nie została. Decyzja Kolegium wydana w pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy powołuje art. 157 §1 i 2 kpa oraz art. 158 §1 kpa. W zaskarżonej decyzji z dnia 29 maja 2008 r. Kolegium powołuje natomiast art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz wadliwie art. 54 §3 ppsa. Błąd ten nie ma jednakże żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem wymienienie w podstawie prawnej decyzji przepisu, którego w istocie nie zastosowano, nie może skutkować jej uchyleniem. Strona skarżąca kwestionuje legalność postanowienia Kolegium z dnia [...] r., stanowiącego o wszczęciu postępowania w celu zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa. Jako podstawę prawną postanowienia Kolegium powołało art. 123 w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa. Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, iż w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie strony zastosowanie znajduje ogólna reguła wyrażona w art. 61 kpa. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13.03.2008 r., sygn. I OSK 449/07 oraz w wyroku WSA z 08.01.2009 r., sygn. II SA/Rz 456/08, jak również reprezentowane przez komentatorów ustawy (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 157 kpa – Lex). Zgodnie z tym stanowiskiem organ, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, przeprowadza w pierwszej kolejności postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia warunków formalnoprawnych do wszczęcia takiego postępowania, które w przypadku uznania, że warunki takie są spełnione, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania, bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyrok NSA z 20.12.1994 r. I SA 1143/93, ONSA 1995/3/145). Stąd w tym zakresie skarga jest niezasadna. Także podnoszone w skardze zarzuty dotyczące oznaczeń graficznych użytych w analizie, mogą stanowić naruszenie prawa, ale nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści samego wniosku, jak i decyzji oraz załączonej do niej analizy wynika, iż realizacja spornej inwestycji nie wiąże się z jakąkolwiek zmianą linii zabudowy i wielkości powierzchni zabudowy, a silosy których usytuowanie kwestionuje skarżąca – jak wynika z zał. nr 4 do decyzji znajdują się na działce nr [...]– sąsiadującej z działką której dotyczy wniosek. Wskazać należy, iż usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (por. uchwała NSA z 25.11.1996 r., sygn. OPK 22/96, wyrok WSA z 31.05.05 r., sygn. IV SA/Wa 905/04). Tym samym podstawowy zarzut skargi, dotyczący naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy unieważnienia decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Również błędne pouczenie w zakresie wymogów formalnych odwołania w niniejszej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Samo błędne pouczenie nie kreuje wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania było prawidłowe, a skarżąca w ogóle z niego nie skorzystała, decydując się na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności decyzji w razie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, nie definiuje pojęcia rażącego naruszenie prawa. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie jej mocy prawnej. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. W ocenie Sądu takiego charakteru nie ma wskazywany przez stronę skarżącą brak wymienienia w podstawie prawnej decyzji Burmistrza wszystkich zmian przepisów ustawy, na podstawie której decyzja została wydana. Podstawa prawna decyzji została bowiem w jej sentencji podana i była ona prawidłowa. Reasumując uznać należało, iż uchybienia, na które wskazano w skardze, a wcześniej w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...]r., nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, co oznacza, iż Kolegium w sposób prawidłowy orzekło o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska