I OZ 1268/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SO/Sz 19/13 o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie grzywny P. Spółki z o.o. w S. w likwidacji za nieprzekazanie do sądu w terminie skargi na bezczynność postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. A. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie P. z o.o. w likwidacji grzywny – w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." – z uwagi na nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 9 lipca 2013 r. (doręczonej spółce w dniu 12 lipca 2013 r.) na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. P. Spółka z o.o. w likwidacji w odpowiedzi na wniosek wnosiło o jego oddalenie wskazując że nigdy nie otrzymało od skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a pierwszym pismem otrzymanym od niego była skarga na bezczynność, na którą, pismem z dnia 12 lipca 2013 r., udzieliło odpowiedzi. Spółka wskazywała również, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne ani dysponującym majątkiem publicznym. Jako podmiot prywatny prowadzi działalność gospodarczą ukierunkowaną na osiąganie zysku, zaś usługi przewozu osób świadczy na podstawie umów cywilnych. Nie dysponuje żadnym majątkiem publicznym, w szczególności za taki majątek nie mogą być uznane dopłaty do biletów ulgowych, co stanowi rekompensatę dla przewoźnika zobowiązanego do stosowania ustawowych ulg. Przewoźnik, wykonujący regularny przewóz osób na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 18a) zobowiązany jest do stosowania ulg przewidzianych w ustawie. Tak więc zgodnie z art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U z 2012 r. poz. 1138) kwotę dopłat stanowi różnica między wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen bez ulg ustawowych a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2013 r. A. K. podtrzymał argumentację przemawiającą – jego zdaniem – z uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, akcentując przy tym, że wyłącznymi przesłankami do wymierzenia organowi grzywny jest uchybienie obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a., oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę postępowania. Oddalając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że wprawdzie P. Spółka z o.o. w likwidacji nie jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a., jednakże na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tego aktu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. Zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - przedsiębiorstwo będące spółką prawa handlowego, wykonujące zadania w zakresie regularnego przewozu osób, wykonuje zadania które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z powyższego faktu nie wynikała – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - konieczność zastosowania wobec podmiotu, niebędącego organem w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust.1 p.p.s.a., choć oczywiście możliwości tej, w zw. z treścią art. 3 § 3 tej ustawy wykluczyć nie można było. Sąd Wojewódzki podkreślił, że należało w szczególności mieć na uwadze cel ww. przepisu, który pełni funkcję dyscyplinującą, a także represyjną wobec każdego podmiotu, którego działanie ma być poddane kontroli sądu administracyjnego. Funkcja ta winna być zaś realizowana w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, wykonujący swą kontrolną funkcję, uporczywego lub wynikającego z zaniedbań uchylania się od poddania sądowej kontroli. W niniejszym jednak przypadku Sąd Wojewódzki w działaniu P. Spółka z o.o. w likwidacji takich cech się nie dopatrzył. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, by skarżący zwracał się do ww. spółki z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Spółka dowiedziała się o pytaniu skarżącego ze skargi na bezczynność którą otrzymała w dniu 12 lipca 2013 r. i w tym samym dniu udzieliła żądanej informacji. Ze strony Spółki doszło do niezrozumienia intencji strony, która wystosowała skargę na bezczynność. Spółka działała w przeświadczeniu, że udzielając żądanej informacji załatwiła sprawę i nie pozostaje w zwłoce. Sąd podkreślił, że Spółka wprawdzie nie przesłała skargi do Sądu w terminie, lecz skoro nie wiedziała wcześniej o wniosku strony, to udzielając odpowiedzi mogła być przekonana o załatwieniu sprawy. Sąd Wojewódzki wskazywał przy tym, że uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny pozostawione zostało uznaniu sądu. Taka regulacja oznacza, iż sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny i okoliczności niewypełnienia wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. obowiązku. Zważywszy zatem na zaistniałe okoliczności sprawy, a w szczególności, na to, że w aktach sprawy brak wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarga na bezczynność która była pierwszym pismem wnioskodawcy skierowanym do spółki, mogła być nieopatrznie zrozumiana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tym bardziej, że spółka nie jest organem władzy publicznej ale podmiotem prawa handlowego i mogła nie znać procedur wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ponadto, informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona niezwłocznie, a jest to główny cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego realizacji służy skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. A. K. w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, zarzucił mu: - naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 Ustawy z dnia udip, poprzez oddalenie wniosku skarżącego i odmowę wymierzenia organowi grzywny mimo zaistnienia wszelkich przesłanek uzasadniających ukaranie organu, - naruszenie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku skarżącego pomimo spełnienia wszelkich przesłanek uzasadniających jego uwzględnienie, - naruszenie art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 ppsa, poprzez nie wymierzenie organowi grzywny w wysokości tam określonej, - naruszenie art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do władzy sądowniczej oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, - naruszenia art. 21 pkt 1 udip w zw. z art. 55 § 1 i 54 § 2 P.p.s.a., poprzez niewymierzenie organowi grzywny pomimo, że ten uchybił terminowi przekazania skargi określonemu w tym przepisie, - naruszenia art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 170 P.p.s.a., poprzez zachwianie zaufania do wymiaru sprawiedliwości, wskutek wydania orzeczenia sprzecznego z ww. przepisami prawa jak również z utrwaloną linią orzecznictwa, - naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez aprobatę dla stanu rzeczy, w którym organ poprzez swoje zaniechanie ogranicza prawo jednostki do Sądu i z nie ponosi z tego tytułu żadnej kary. W bardzo obszernym uzasadnieniu wnoszący zażalenie zakwestionował w całości zaskarżone postanowienie wskazując, iż Sąd Wojewódzki bezzasadnie oddalił wniosek o wymierzenia grzywny w sytuacji ewidentnego uchybienia przez ww. spółkę terminowi zakreślonemu do przekazania skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy. Takie rozstrzygnięcie - zdaniem A. K. - jest nieprawidłowe i przy ewidentnym niedochowaniu przez spółkę ciążących na niej obowiązków prowadzi do spowodowania szkody po stronie wnioskodawcy w postaci utraty kosztów, jakie poniósł przy egzekwowaniu swojego uprawnienia do rozpoznania wniesionej przez niego skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Uznanie przez Sąd I instancji, że P. Spółka z o.o. w S. w likwidacji jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest równoznaczne z przypisaniem temu podmiotowi cech organu sensie funkcjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 206/09, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1939/13), a więc organu wskazanego w art. 55 § 1 P.p.s.a. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, organ uchybił wskazanemu terminowi. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przechodząc do oceny zasadności oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Wprawdzie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wymierzenie grzywny nie ma charakteru obligatoryjnego, to jednak oddalenie winsoku w tym przedmiocie nie może być dowolne. Musi bowiem opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, że organ, na którym ciążył taki obowiązek obiektywnie nie miał możliwości go zrealizować w przepisanym terminie. Za takie przesłanki nie można jednak uznać okoliczności nieznajomości, bądź niewłaściwej interpretacji przez organ przepisów prawa, czy też jednostkowego, nie mającego charakteru umyślnego działania, dokonanego naruszenia. Mogą one bowiem, co najwyżej wpływać na wysokość wymierzonej grzywny. Do ww. grupy nie można także zaliczyć okoliczności dotyczących niewykazania faktycznego doręczenia organowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, czy też faktu jej faktycznego udzielenia, skoro nie wpływają one na kwestię przekazania samej skargi na bezczynność w tym przedmiocie. O ile zatem Sąd I instancji uzna, że P. Spółka z o.o. S. w likwidacji, jako organ w znaczeniu funkcjonalnym było zobligowane przekazać wniesioną przez A. K. skargę na bezczynność w przepisanym terminie, czego nie uczyniło i nie stwierdzi innych, niż wskazane dotychczas, okoliczności przemawiających za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny, wymierzy temu organowi grzywnę, biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności i bacząc, aby jej wysokość była adekwatna do wagi dokonanego naruszenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że w niektórych przypadkach wymierzenie grzywny w wymiarze symbolicznym może także realizować swoje cele. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku wnoszącego zażalenie o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do ich przyznania stronie w postępowaniu zażaleniowym.