VII SA/Wa 1019/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. D. - utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek R. D., nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] nakładającej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na I. i S. U. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie otworu okiennego w jadalni materiałem o klasie odporności ogniowej El 60. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy, przywołał treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że analiza dokumentacji i przepisów doprowadziła go do wniosku, że organ powiatowy przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył tego przepisu. Skoro organ powiatowy stwierdził, że wykonane roboty w zakresie dotyczącym wykonania otworu okiennego są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: warunki techniczne) i zastosował przepis art. 50 Prawa budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót, to zasadnym było kontynuowanie postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Ponieważ odległość ściany z oknem (wykusz) przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...] wynosi 3,30 m, a nie wymagane 4 m - jak wskazuje przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych - słusznie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nakazał inwestorowi dokonanie "innego przeszklenia" dostosowującego okno do wymogów prawnych zawartych w § 232 ust. 6 warunków technicznych, w którym zawarto katalog możliwości przewidujących taką sytuację. Organ wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ powiatowy nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Sygn. akt VII SA/Wa 1019/13 budowlanego nakładając na I. i S. U. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie otworu okiennego w jadalni materiałem o klasie odporności ogniowej El 60. Nie może też zostać uznane za rażące nie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego bowiem skutki takiego rozstrzygnięcia byłyby identyczne, tj. organ byłby zobligowany do nałożenia takiego obowiązku wypełnienia otworu okiennego zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Brak natomiast projektu budowlanego zamiennego nie powoduje niemożliwych do zaakceptowania skutków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. złożył R. D. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniami organu jakoby zaistniałe przy budowie domu inwestorów I. i S. U. odstępstwa nie miały charakteru istotnego. Organ rozpatrywał wniosek skarżącego w oparciu o niepełny materiał dowodowy, zatem z naruszeniem art. 78 i art. 77 k.p.a., ponadto organ winien był ustalić ilość i charakter dokonanych odstępstw, a następnie zobowiązać inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Sygn. akt VII SA/Wa 1019/13 Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2004 r. nakładającej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na I. i S. U. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Na wstępie wskazać zatem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami powodującymi nieważność decyzji od samego początku, z mocy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z takich wad, a wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rażące naruszenie prawa. W doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. I OSK 1657/11, LEX nr 1233163; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r" II OSK 888/07; wyrok NSA z dnia 15 lutego 1999 r" II SA 1288/98, LEX nr 41908; wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., II SA 1918/98, LEX nr 46256). W niniejszej sprawie materialno-prawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. - obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) właściwy organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 - właściwy organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji -w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę- nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w Sygn. akt VII SA/Wa 1019/13 określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz -w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że ideą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego -co słusznie zauważył również organ- jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz -ewentualnie, o ile taką możliwość przewidują przepisy- jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem, m.in. z warunkami technicznymi. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza właśnie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zadaniem organu jest zatem ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że odległość ściany z oknem (wykusz) przedmiotowego obiektu przy ul. K. [...] od granicy sąsiedniej działki nr [...] wynosi 3,30 m. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji organu powiatowego, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 warunków technicznych lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast zgodnie z art. § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa Sygn. akt VII SA/Wa 1019/13 odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż jest to określone w tym przepisie. W spornym oknie (wykuszu) wypełnienie otworu okiennego materiałem o klasie odporności ogniowej El 60 spełnia ww. wymagania. Przepis § 232 ust. 6 warunków technicznych, nie precyzuje bowiem jednoznacznie jaki materiał ma być użyty do wskazanego "innego przeszklenia". Z kolei, ścianę wypełnioną materiałem przepuszczającym światło o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, czyli taką, w której do wypełnienia otworu okiennego zastosowano materiał przewidziany w § 232 ust. 6 warunków technicznych, należy potraktować jako ścianę bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych. Skoro można było w sposób -jak w niniejszej sprawie- doprowadzić zaistniałe odstępstwo do stanu zgodnego z przepisami, czyli można stwierdzić brak niezgodności z warunkami technicznymi, stwierdzić też jednocześnie należy, że zaistniałe odstępstwo, nie było odstępstwem istotnym. Podnoszone przez skarżącego w sprawie zarzuty dotyczące dokonanych zmian w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. K. [...] w W., polegające na wykonaniu dodatkowych otworów okiennych, zmianie wielkości przewidzianych w projekcie otworów okiennych i nie wykonanie 3 otworów okiennych, nie stanowiły istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o których mowa w art. 36 a Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu (art. 36a Prawa budowlanego) wskazać bowiem trzeba, że do istotnych odstępstw zalicza się m.in. odstępstwa w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Z powyższego wynika, że ustawodawca nie przewidział wśród istotnych odstępstw zmiany ilości lub wielkości okien. A co za tym idzie, prawidłowo organ powiatowy zastosował w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak zaś rażącego naruszenia zastosowanego w sprawie przepisu stanowi o tym, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] nakładającej na inwestora obowiązki. Należy też wskazać, że organy prowadzące postępowanie nieważnościowe przeprowadziły je w sposób zgodny z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., a zatem nie naruszyły również przepisów procedury. Sygn. akt VII SA/Wa 1019/13 Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.