I OSK 671/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 377/13 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 377/13, po rozpoznaniu skargi K. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] przyznano K. W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad synem K. W., na okres od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. organ I instancji zawiadomił K. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z podjęciem zatrudnienia w dniu 1 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] organ I instancji, powołując się między innymi na przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uznał przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne wypłacone za okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. za nienależnie pobrane i zobowiązał K. W. do zwrotu kwoty 6.240 zł łącznie z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 2 listopada 2012 r. strona poinformowała organ o podjęciu zatrudnienia na podstawie umowy o dzieło od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. w C. oraz zatrudnienia na podstawie umowy o dzieło od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. w O. Sp. z o.o. Zdaniem organu, wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło stanowi okoliczność wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. W. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że uznanie świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, zaistnienia po przyznaniu prawa do świadczenia okoliczności powodujących jego ustanie albo zawieszenie lub zmianę w zakresie jego realizacji, po drugie, pouczenia osoby pobierającej to świadczenie o tym, że zaistnienie określonych okoliczności wywołuje powyższe skutki prawne i po trzecie, ustalenia, że świadczeniobiorca wiedział o zaistnieniu okoliczności mającej wpływ na ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia albo wstrzymania ich wypłaty, a mimo to nie dopełnił obowiązku niezwłocznego zawiadomienia organu o ich wystąpieniu. W dalszej części uzasadnienia decyzji, Kolegium stwierdziło, iż ponieważ przepisy ustawy warunkują nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki i pielęgnacji nad osobą niepełnosprawną, podjęcie przez osobę uprawnioną w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym zgodnie z przepisem art. 3 pkt 22 ustawy, na podstawie umowy o dzieło, powoduje ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie wykonywania tej pracy lub zatrudnienia. W świetle powyższego fakt podjęcia przez stronę zatrudnienia spowodował ustanie prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium podkreśliło przy tym, że charakter wykonywanej pracy, w tym czas poświęcony przez stronę na jej realizację pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższego, jak również ze względu na to, że strona była pouczona o okolicznościach uprawniających do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zaistnieniu okoliczności, mających wpływ na prawo do tego świadczenia, przyjąć zdaniem Kolegium należało, że wypłacone stronie w okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zasadnym jest zatem żądanie zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, jednakże taka decyzja wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w którym organ będzie analizował sytuację rodzinną wnioskodawcy, a więc okoliczności wykraczające poza przedmiot oceny postępowania w sprawie orzeczenia o nienależnie pobranych świadczeniach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła K. W., ponawiając argumentację podniesioną w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje organu I i II instancji wskazał, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł nie tylko, że świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącą na mocy decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2010 r. było świadczeniem nienależnie pobranym, lecz równocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz ustawowymi odsetkami. W ocenie Sądu I instancji takie działanie organu było nieprawidłowe, albowiem treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Stosownie do powołanego przepisu, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Oznacza to zatem, że dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można mówić o takim świadczeniu, i w efekcie orzekać o jego zwrocie. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. W konsekwencji powyższego, decyzje obu instancji obarczone są istotną wadą, która uniemożliwia ich funkcjonowanie w obrocie prawnym. Na potwierdzenie tego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył brzmienie art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu I instancji, treść tych przepisów w sposób jednoznaczny określa kolejność wydawania stosownych decyzji związanych z nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego nie może nastąpić w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz po uprawomocnieniu się decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane oraz w konsekwencji przyjęciu, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie się postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń; 2) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść wskazanych przepisów w sposób jednoznaczny określa kolejność wydawania stosownych decyzji związanych z nienależnie pobranym świadczeniem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej w zakresie dotyczącym naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przez niewskazanie, który z przepisów proceduralnych został naruszony w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzasadnia twierdzenia, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego wymaga – później – wydania odrębnej decyzji, tj. decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji, że warunkiem dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia nakazującego zwrot świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie prowadzenie i ostatecznie zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń (i wydanie w jego normach decyzji poprzestającej na ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego). Taka interpretacja przepisu art. 30 ust. 1 (w zw. z art. 30 ust. 2) ustawy nie tylko nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej tego przepisu, ale również, wbrew sugestiom Sądu I instancji, w treści pozostałych przepisów art. 30 ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocena prawna tam zawarta jest spójna i nie pozostawia wątpliwości, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Powołany przepis określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym. Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści rozważań sądu zawartych w uzasadnieniu. Zasadnie, w motywach wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, co z kolei dopiero otwiera możliwość do orzekania w kwestii zwrotu tychże świadczeń. Za nieuprawnione uznać również należy zarzuty naruszenia prawa materialnego. W art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonych decyzji, ustawodawca przyjął, że obowiązana do zwrotu świadczenia jest osoba, która pobrała je nienależnie. To ostatnie pojęcie określa natomiast ust. 2 omawianego artykułu, przewidując warunki (pkt 1-4), w których pobrane świadczenie należy traktować jako pobrane nienależnie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 30 ust. 3 ustawy wprost jest mowa o decyzji ustalającej pobrane świadczenia za nienależne. Także w art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca postanowił, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Z kolei, gdy ustawodawca normuje kwestię zwrotu świadczeń to posługuje się sformułowaniem "decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń" (art. 30 ust. 5 ustawy). Przytoczone wyżej unormowania, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, dowodzą, że aby można było nakazać zwrot określonych świadczeń to w pierwszej kolejności należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Inny jest też zakres obu postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy w danej sprawie występują przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 powołanej ustawy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się m. in. przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2997/12 oraz z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 904/13). W powyższych orzeczeniach wyrażono pogląd, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, możliwe jest orzekanie w przedmiocie zwrotu przez osobę, która je pobrała. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną stanowisko to w pełni podziela, a w związku z tym zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1-3 i art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało uznać za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.