II GSK 1212/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1098/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na realizację usług doradczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1098/13, oddalił skargę I. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2013r. z następującym uzasadnieniem. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego odmawiającą przyznania skarżącej płatności w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów". W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomoc jest przyznawana i wypłacana na pokrycie części udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych. Kosztami kwalifikowalnymi są koszty usług doradczych wyszczególnione w umowie zawartej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W myśl § 3 ust. 4 tego aktu prawnego, wysokość pomocy wynosi 80 % poniesionych i udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych za usługi doradcze zrealizowane po dniu, w którym decyzja w sprawie przyznania pomocy stała się ostateczna, nieprzekraczających dla danego wnioskodawcy kwoty określonej w załączniku do rozporządzenia nr 1698/2005 dla działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów". Organ Ił instancji wskazał, że podstawą wznowienia postępowania przez organ I instancji było ujawnienie okoliczności nieuiszczenia przez skarżącą 20% kosztów kwalifikowalnych usług doradczych i pozostałych kosztów tych usług niezaliczonych do kosztów kwalifikowalnych na rzecz podmiotu doradczego. Podstawą stwierdzonych okoliczności były dwa oświadczenia, pierwsze małżonka skarżącej - S. W. sporządzone przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 5 września 2012 r. oraz drugie I. W. z dnia 16 maja 2013r. Wynika z nich, że skarżąca nie pokryła części kosztów kwalifikowalnych usług doradczych, tj. kwoty 2730 zł (na którą składa się 20% kosztów netto oraz kwota podatku VAT za wykonane usługi doradcze). Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. na podstawie art 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na korzystanie z usług doradczych. Do akt administracyjnych dołączył kopię protokołu przyjęcia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ustnego oświadczenia S. W. z dnia 5 września 2012r. Okoliczność braku wpłaty części kosztów usługi doradczej nie jest kwestionowania przez skarżącą zatem w tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I. W. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że "przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. - wydana na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w związku z zaistnieniem nowych okoliczności w sprawie, nie znanych organowi w dniu wydania decyzji, tj. o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia 10 maja 2010 r. o przyznaniu stronie pomocy finansowej z tytułu korzystania z usług doradczych w wysokości 5200 zł. PROW 2007-2013 na realizację usług doradczych Zdaniem Sądu I instancji, nową istotną dla sprawy okolicznością, nie znaną organowi w dacie wydania decyzji z dnia 10 maja 2010r., było ustalenie, że I. W. otrzymała od firmy A. potwierdzenie wpłaty kwoty 2730 zł. na rachunek bankowy tej firmy w dniu 2 marca 2010r., mimo że wpłaty tej nie dokonała. Sąd wskazał, że takie dokumenty otrzymywali wszyscy rolnicy. Firma płaciła "ze swojej kieszeni, czyniąc niejako prezent dla rolnika". Sąd powołał się na protokół przyjęcia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne Delegatura w Ł. ustnego oświadczenia S. W. z dnia 5 września 2012 r. oraz na oświadczenie I. W. z dnia 16 maja 2013 r., że kwota 2730 zł nie została przez nią zapłacona. Powyższą kwotę zapłacił na rzecz firmy jej właściciel - K. H. Dla zgodności rozliczeń w dokumentacji skarżąca potwierdziła wpłatę własnym podpisem. Kwota ta była prezentem od firmy dla rolnika a jednocześnie zachętą dla innych rolników. Sąd I instancji powołał się na § 3 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. Zdaniem Sądu, skarżąca nie spełniła warunku do przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów kwalifikowalnych usług doradczych, gdyż nie poniosła części kosztów wymaganych przepisami. Argumentacja przedstawiona w odwołaniu od decyzji organu 1 instancji oraz w skardze, że "pieniądze fizycznie znalazły się na stole w dniu podpisania umowy z wykonawcą usług doradczych, oraz że właściciel firmy pozostawił pieniądze jako gratyfikację dla męża, prezent, podarunek", świadczy o tym, że skarżąca różnie przestawia okoliczności nieuiszczenia części kosztów usług doradczych. Wobec ustalenia, że skarżąca nie poniosła kosztów kwalifikowalnych usług doradczych niezbędnym było wznowienie postępowania w sprawie. Skarżąca, w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust 1 i § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r., "gdyż Sąd uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego powołał się na rezultaty wykładni językowej i celowościowej - oszczędnie przedstawione", oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budził wątpliwości, a którego prawidłowe uzupełnienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i treść orzeczenia. W szczególności, Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że "argumentacja powódki przedstawiana organowi oraz podnoszona w skardze jest wewnętrznie sprzeczna jednak nie ustalił samodzielnie okoliczności faktycznych, w oparciu o które możliwe byłoby jednoznaczne ustalenie, czy świadczenie zostało spełnione". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie dlatego podlega oddaleniu. Oparta ona została na obu podstawach zawartych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego ( art. 174 pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ). Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą ustaleń opierających się na niepełnym materiale dowodowym, te właśnie zarzuty należy rozpoznać w pierwszej kolejności. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej wskazała, że nie wyjaśniono, "czy wnioskodawczyni I. W. spełniła na rzecz wykonawcy usług doradczych świadczenie polegające na zapłacie wynagrodzenia". Konsekwencją tego jest konieczność jednoznacznego ustalenia kto, komu i za co dokonał zapłaty. Podniosła, że przeprowadzenie przesłuchania strony, świadka oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów mogło prowadzić do odmiennych ustaleń niż przyjęte przez Sąd I instancji. W tym miejscu należy stwierdzić, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a, jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13,,CBOSA). Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest wykazanie naruszenia przez organy administracji i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd I instancji: 1. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli 2. obowiązku dopuszczenia przez organ administracji publicznej jako dowodu "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem", 3. wykazanie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz przepisów p.p.s.a. jest możliwą konsekwencją naruszenia powołanych powyżej zasad. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Owo współdziałanie to - na przykład - występowanie ze stosowną inicjatywą dowodową. Strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu, lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), niemniej oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Oznacza to, że to strony wyznaczają kierunek toczącego się postępowania, a w szczególności przedstawiają dowody dla ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym art. 80 K.p.a., wyznacza zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie ogranicza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogi te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały w sprawie dochowane przez organy administracji, co wynika z uzasadnienia decyzji. Sąd I instancji odnotował fakt, że I. W. otrzymała od firmy A. potwierdzenie wpłaty kwoty 2730 zł, na rachunek bankowy tej firmy, w dniu 2 marca 2010 r,, mimo że wpłaty tej nie dokonała. Takie dokumenty otrzymywali wszyscy rolnicy. Firma płaciła "ze swojej kieszeni, czyniąc niejako prezent dla rolnika" (protokół przyjęcia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne Delegatura w Ł. ustnego oświadczenia S. W. z dnia 5 września 2012 r.). Ponadto w dniu 16 maja 2013 r. I. W. oświadczyła, że kwota 2730 zł nie została przez nią zapłacona. Powyższą kwotę zapłacił na rzecz firmy jej właściciel - K. H. Dla zgodności rozliczeń w dokumentacji skarżąca potwierdziła wpłatę własnym podpisem. Kwota ta, jak zeznała, była prezentem od firmy dla rolnika, a jednocześnie zachętą dla innych rolników. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by skarżąca kwestionowała powyższe okoliczności, wprost przeciwnie w treści odwołania z dnia 9 lipca 2013 , skarżąca wskazuje, że "nie jest istotne, że właściciel firmy potraktował tę część należności za usługę jako prezent, podarunek, wdzięczność, że może wykonać usługę i przekazał ją ponownie rolnikowi". Skoro autorka skargi kasacyjnej nie wykazała ani naruszeń przepisów postępowania administracyjnego w trakcie postępowania administracyjnego, ani nie wykazała - co jest konsekwencją - istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy, zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, 7, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to zarzut ten, nie może zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r należy zauważyć, że zarzut ten musi mieć osłabioną skuteczność, ponieważ wnosząca skargę kasacyjną nie oznaczyła formy naruszenia przepisów (błąd wykładni lub błąd zastosowania). Zarzut naruszenia prawa materialnego, jako podstawa skargi kasacyjnej nie może się ograniczyć do powołania przepisu prawa materialnego bez wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu (por. orzeczenie NSA z dnia 30 sierpnia 2004 r., sygn. akt I GSK 779/04). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2051/11; sygn. akt II GSK 1047/11). Nadto z przepisów rozporządzenia w sposób jednoznaczny wynika, że: "pomoc jest przyznawana na pokrycie części udokumentowanych kosztów kwalifikowanych poniesionych w formie rozliczenia bezgotówkowego przeprowadzonego poleceniem przelewu na rachunek bankowy i jest wypłacana na wniosek o płatność, jeżeli wnioskodawca poniósł koszty kwalifikowalne usług doradczych i pozostałych kosztów tych usług niezaliczonych do kosztów kwalifikowanych w formie rozliczenia bezgotówkowego przeprowadzonego poleceniem przelewu na rachunek bankowy, na których pokrycie ubiegał się o pomoc". Niezrozumiały zatem jest zarzut autorki skargi kasacyjnej, zgodnie z którym warunkiem ustalenia, że koszty kwalifikowalne zostały pokryte, nie jest konieczne osobiste dokonanie wpłaty odpowiedniej kwoty na rachunek bankowy firmy doradczej, lecz uiszczenie wpłaty w ogóle. Skarżąca kasacyjnie powołała się na wyniki wykładni językowej i - bliżej nie sprecyzowane - wyniki wykładni celowościowej. Kwestia o podobnym znaczeniu była już rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr ..................................................................................7 153, poz. 1270) skarżący nie może w skardze kasacyjnej domagać się interpretacji prawa jasnego w swej treści, gdyż przedmiotem zarzutu może być tylko błędna wykładnia prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 154/04 publ. ONSA i WSA 2004/2/35) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec jednoznacznej treści przywołanych w sprawie przepisów, w których określono w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. warunek " pomoc jest przyznawana na pokrycie części udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych poniesionych w formie rozliczenia bezgotówkowego przeprowadzonego poleceniem przelewu na rachunek bankowy" oraz wobec braku wskazania argumentów umożliwiających przyjęcie innego poglądu, należało uznać zarzut naruszenie prawa materialnego za nietrafiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. 8 ----------------------- II GSK 1212/14 II GSK 1212/14 II GSK 1212/14 II GSK 1212/14 # II GSK 1212/14 II GSK 1212/14 II GSK 1212/14 IIGSK 1212/14