VII SAB/Wa 78/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przewlekłe prowadzenie postępowania I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, II. stwierdza, że postępowanie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego było prowadzone przewlekle, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. G. i Z. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga T. G. i Z. G. na nierozpatrzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy budynku "biegalni dla koni" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 5 kwietnia 2013 r. do tego organu wpłynęło pismo PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazujące zażalenie T. G. i Z. G. na ww. postanowienie organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r.nr [...]. W związku z ustaleniem, że akta administracyjne dotyczące ww. sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. organ zwrócił się z prośbą do Sądu o ich wypożyczenie oraz poinformowano T. G. i Z. G. o wstrzymaniu biegu terminu dla postępowania zażaleniowego do czasu wpływu ww. akt z Sądu. W dniu 14 maja 2013 r. do organu wpłynęły akta administracyjne z Sądu. Następnoie pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udzielenie informacji w zakresie bytu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [....] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Przy piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie T. G. i Z. G. na nierozpatrzenie przez organ wojewódzki zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie PINB [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W dniu 1 lipca 2013 r. do organu wpłynęła pisemna odpowiedź od Wojewody [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ponadto, że postępowanie zażaleniowe zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] którym uchylił zaskarżone postanowienie PINB [....] nr [...] i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. T. G. i Z. G. uzupełnili skargę podtrzymując ją w zakresie “przeciągłości" postępowania i nieuzasadnionej zwlokę w wydaniu rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu dotyczącym miedzy innymi niezgodnego ze stanem faktycznym projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] po uchyieniu decyzji zatwierdzającej ten sam projekt budowlany i ten sam projekt zagospodarowania działki z grudnia 2007 r. W piśmie tym skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania administracyjne prowadzonego przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz [...] Wojewódzkiego Isnpektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy budynku biegalni dla koni z pominięciem nielegalnych obiektów istniejących i budowanych na działce. Wskazali, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżących wydanie postanowienia w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. , w sytuacji gdy powodem uchylenia postanowienia jest według organu brak przymiotu strony T. G. - jest zbędną i nieuzasadnioną dalszą zwłoką w wydaniu orzeczenia, w sytuacji kiedy przymiot strony T. G. nie był kwestionowany przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Skarga na bezczynność organu jest prawnie dopuszczalna dopóki stan milczenia nie zostanie przez organ usunięty (vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w: LEX/el.2010). Natomiast w przypadku gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, Sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 ppsa. W niniejszej sprawie, po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi przez T. G. i Z. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lipca 2013 r. postanowienie nr [, którym uchylił zaskarżone postanowienie PINB [...]nr [...] i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. W rezultacie Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania określonego aktu w wyznaczonym terminie. W konsekwencji Sąd umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na bezczynność. W ocenie Sądu powyzszy stan nie spowodował jednak bezprzedmiotowości skargi na przewlekłe prowadzenie postępownaia administracyjnego. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, gdyż sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe.Sąd miał w szczególności na uwadze aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zakresu kontroli sądowej w oparciu o art 149 1 ppsa. W postanowieniu z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2733/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że “Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (por. również: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 86/13). Przechodząc do rozpatrywania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego należy wskazać, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 kpa) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuzasadniony przekroczył ww. terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy. Należy zauważyć, że od dnia wpływu zażalenia do organu (5 kwietnia 2013 r.) do dnia wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (29 kwietnia 2013 r.) upłynęło 24 dni. W dodatku w niniejszej, stosunkowo prostej, wpadkowej sprawie dotyczącej wyłącznie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, nie istniała konieczność oczekiwania na akta sprawy do dnia 14 maja 2013 r., gdyż organ miał możliwość zapoznania się z tymi aktami poprzez upoważnionego pracownika w czytelni akt w siedzibie Sądu znajdującej się w tym samym mieście. Jako zdecydowanie spóźnione należy również ocenić wystąpienie organu do Wojewody [...] o udzielenie informacji w zakresie bytu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem zauważyć, że akta administracyjne wypożyczone z Sądu wpłynęły do organu w dniu 14 maja 2013 r. Tymczasem organ wystąpił do Wojewody [...] dopiero w dniu 10 czerwca 2013 r. tj. po upływie 27 dni. Również oczekiwanie przez organ na odpowiedź Wojewody [...] aż do dnia 1 lipca należy uznać za bezcelowe skoro organ dysponował wieloma możliwościami uzyskania takiej informacji znacznie wcześniej. Opieszałe działania organu spowodowały, że rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego trwało 96 dni, co stanowi ewidetną opieszałość i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tych powodów Sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ ten nie wykazał bowiem, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie wniesionej przez skarżącej interwencji, było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i stosunkowo niewielkie przekroczenie terminów ustawowych, a także wielość postępowań zainicjowanych przez skarżących, które jednocześnie prowadzi organ Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego samego powodu Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 oraz art. 200 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.