III SA/Lu 401/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 stycznia 2013 r., którą Starosta [...] orzekł z urzędu o zmianie numeracji i powierzchni działek nr [...] i nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że na wniosek J. M. Starosta [...] w dniu 15 października 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne, zmierzające do wyjaśnienia prawidłowości zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...]. Na zlecenie Starosty [...] uprawniony geodeta dokonał pomiaru kontrolnego działek, po uprzednim zawiadomieniu właścicieli. W wyniku wywiadu terenowego geodeta stwierdził, że przebieg granic działek na gruncie jest inny niż to wynika z operatu ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie ustalonych i pomierzonych na gruncie granic działek obliczono ich powierzchnię. Z czynności pomiaru kontrolnego działek nr [...], nr [...] i nr [...] sporządzono operat techniczny, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 17 grudnia 2009 r. za numerem [...]. Z akt sprawy wynika, że właścicielami bądź współwłaścicielami poszczególnych nieruchomości są: R. B. (działka nr [...]), D. T. G., Z. R. W. i J. W. (działka nr [...]) oraz J. M. (działka nr [...]). Starosta [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. orzekł o zmianie numeracji i powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Działka nr [...] o dotychczasowej powierzchni 1,66 ha otrzymała numer [...] i powierzchnię 1,46 ha, działka nr [...] o dotychczasowej powierzchni 0,38 ha otrzymała numer [...] i powierzchnię 0,3030 ha, zaś działka nr [...] o dotychczasowej powierzchni 0.96 ha otrzymała powierzchnię 1,0124 ha i nr [...]. Powyższą zmianę wprowadzono z urzędu na podstawie wymienionego wyżej operatu geodezyjnego z pomiaru kontrolnego tych działek. Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożył R. B. stwierdzając, że nie godzi się na zmianę powierzchni swojej działki nr [...]. Odwołujący się stwierdził, że nabył działkę o powierzchni 1,66 ha na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] oraz, że zgodnie z decyzją i ustaleniami z roku 1988, powierzchnia działki nr [...] powinna wynosić 1,66 ha. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 20 stycznia 2010 r. o zmianie numeracji i powierzchni działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji były stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu techniczno-prawnym. W celu wyeliminowania nieprawidłowości Starosta [...] spowodował przeprowadzenie ponownych pomiarów na gruncie przez uprawnionego geodetę. W wyniku tych pomiarów powstała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na podstawie tej dokumentacji Starosta [...] wydał decyzję z dnia 10 stycznia 2011 r., orzekając o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] odnośnie numeracji i powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że podczas przeprowadzonego wywiadu terenowego ustalono, iż część granic działek jest widoczna na gruncie, ale ich przebieg różni się od wykazanego w ewidencji gruntów. Działki te są użytkowane w niezmienionych granicach, a błąd w ich powierzchni wynikał z błędnego wykazania granicy w dokumentacji geodezyjnej powstałej w czasie odnowienia ewidencji gruntów w roku 1988. W związku z tym, że różnica w powierzchni przekracza znacznie odchyłkę określoną przepisami instrukcji G-5 należało dokonać zmian decyzją administracyjną. Od decyzji odwołanie złożył R. B., wskazując, że pomiary z roku 1988 są wiążące, a jego działka nr [...] powinna mieć powierzchnię 1,66 ha. Zmniejszenie powierzchni działki o 2.000 m2 bez rekompensaty, zdaniem skarżącego, jest niezgodne z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2011 r., stwierdzając, że granice pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] geodeta wykazał na podstawie stanu użytkowania wyznaczonego częściowo widocznymi miedzami na gruncie, a nie na podstawie istniejącej dokumentacji archiwalnej. Zgodnie z § 37 (organ nie wskazał aktu prawnego, ale z pewnością miał na myśli rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej powoływane także jako "rozporządzenie") przyjęcie granic według stanu użytkowania na gruncie ma miejsce tylko w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub, jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom. W dokumentacji geodezyjnej jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie dokonano analizy istniejącej dokumentacji znajdującej się państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W dokumentacji z roku 2010 geodeta co prawda załączył szkic do analizy granic działek nr nr [...],[...] i [...], jednak poza przedstawieniem na nim analizy wielkości powierzchni tych działek nie wykazał różnicy w wymiarach granic wynikających z poszczególnych istniejących dokumentów geodezyjnych. Z analizy dokumentacji geodezyjnej powinno wynikać jednoznacznie, które dokumenty są wiarygodne, a które należy odrzucić. Powierzchnia działki wynika bowiem z ustalonych jej granic zewnętrznych, a więc istotna jest analiza położenia granic wykazanych w dokumentach pomiarowych. W uzasadnieniu decyzji Starosty [...] brak było wyjaśnienia, na podstawie jakich dokumentów przyjęto przebieg granic działek ewidencyjnych oraz informacji, które dokumenty pomiarowe zostały pominięte i dlaczego. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana jedynie na wniosek osób zainteresowanych lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwóch trybów. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...] była wnioskowana przez J. M. Natomiast właściciele działek nr [...] i nr [...] nie wnioskowali o dokonanie zmian, zatem należało rozważyć przeprowadzenie postępowania z urzędu. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Starosta [...], działając z urzędu, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], dotyczące numeracji i powierzchni działek nr [...] i nr [...] (zatem decyzją nie objęto działki nr [...]). Działka nr [...] o powierzchni 1,6600 ha otrzymała nr [...] i powierzchnię 1,4600 ha, a działka nr [...] o powierzchni 0,3800 ha otrzymała nr [...] i powierzchnię 0,3030 ha. Zmiany te zostały wprowadzone po ponownym zleceniu przeprowadzenia analizy dokumentacji geodezyjnej i pomiaru kontrolnego granic działek nr nr [...],[...] i [...]. W wyniku czynności pomiarowych przeprowadzonych na gruncie przez uprawnionego geodetę sporządzono operat, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 listopada 2012 r. za numerem [...]. Starosta [...] stwierdził, że dokumentacja ta stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że po analizie szkicu polowego z dnia 19 października 1982 r. można wskazać przyczynę błędu, który powstał co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i nr [...]. Przy odnowieniu ewidencji gruntów w roku 1988 popełniono błąd, przyjmując ze szkicu polowego zamiast miary granicy działki nr [...] i nr [...] (69,50 m) miarę wskazującą granicę konturu klasyfikacyjnego (43,50 m). Nieprawidłowość ta spowodowała kolejne błędy to jest nieprawidłowe opisanie miar na zarysie pomiarowym, nieprawidłowe wykreślenie na mapie ewidencyjnej granicy działki nr [...] (a ściślej, jak wynika z akt sprawy: między działką nr [...] z jednej strony i działkami nr [...] i nr [...] z drugiej strony) oraz błędne obliczenie powierzchni działek. Od decyzji odwołanie złożył R. B. stwierdzając, że nabył działkę nr [...] o powierzchni 1,66 ha i w związku z tym nie zgadza się na jej pomniejszenie. Odwołujący się stwierdził, że przed nabyciem przez niego nieruchomości Starostwo Powiatowe w [...] przesłało do Sądu Rejonowego w [...] wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z ewidencji gruntów, gdzie podano powierzchnię działki 1,66 ha. W związku z tym nie zgadza się na zmniejszenie powierzchni działki bez stwierdzenia odpowiedzialności Starostwa za błędy i zadośćuczynienie przy ewentualnej zmianie powierzchni o 2.000 m2. Z odwołania wynika, że R. B. nabył swoją nieruchomość około 2007 r. w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o przysądzeniu własności. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia wynika, że R. B. nie zgodził się na granice istniejące na gruncie i na granice według stanu z 1964 r. sprzed odnowienia ewidencji gruntów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. B., decyzją z dnia 28 marca 2013 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku porównania przez geodetę dokumentacji z założenia ewidencji gruntów z roku 1964 (zarysu pomiarowego) oraz dokumentacji z odnowienia ewidencji gruntów z roku 1988 stwierdzono, że błędnie wykazano (w roku 1988) granice działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], bowiem od strony działki nr [...] przyjęto miarę dotyczącą granicy konturu klasyfikacyjnego, zamiast miary dotyczącej właściwej granicy działki nr [...]. W wyniku tego granica działki nr [...] została błędnie wykazana na mapie ewidencji gruntów obrębu [...]. Na podstawie błędnie wykazanej granicy obliczono błędnie powierzchnie działek nr nr [...],[...] i [...]. Błąd ten nie został zauważony, a błędnie wyznaczone granice i powierzchnie działek stały się obowiązujące w operacie ewidencji gruntów. R. B. kupując działkę nr [...] otrzymał wyrys z ewidencji gruntów z błędnie wykreśloną granicą, niezgodną ze stanem użytkowania na gruncie oraz z błędną powierzchnią. Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę wynika, że geodeta odrzuca stan istniejący po odnowieniu ewidencji gruntów w roku 1988 z uwagi na oczywisty błąd położenia granic działek oraz traktuje dane z roku 1964 jako pomocnicze z uwagi na brak możliwości identyfikacji punktów odniesienia umożliwiających jednoznaczne określenie położenia granic. W związku z powyższym zmierzono stan faktyczny przebiegu granic na gruncie i obliczono nową powierzchnię działek nr [...] i nr [...]. Takie działanie jest, według organu odwoławczego, zgodne z § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, według którego w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, albo jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Operat z czynności ustalenia granic został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODGiK w [...] w dniu 19 listopada 2012 r. za numerem [...], a więc zostały spełnione przesłanki zawarte w przepisach umożliwiające wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] odnośnie działek nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że R. B. nie kwestionuje ustalonych granic według użytkowania na gruncie działki nr [...], lecz tylko nie zgadza się na pomniejszenie jej powierzchni. W związku z tym organ wskazał, że powierzchnia działki jest funkcją ustalonych jej granic zewnętrznych. Nie można natomiast ustalać granic działki na podstawie wykazanej powierzchni. R. B. kupując działkę [...] w roku 2007 nabył faktycznie działkę w granicach i o powierzchni według stanu użytkowania na gruncie. Ten stan istnieje na gruncie niezmiennie od czasu założenia ewidencji gruntów i został protokólarnie prawidłowo ustalony oraz zamierzony zgodnie z obowiązującymi standardami dokładnościowymi, a powstała z tych czynności dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODGiK w [...] w dniu 19 listopada 2012 r. Starostwo Powiatowe w [...] wydając na żądanie Sądu Rejonowego w [...] w roku 2007 wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów dotyczące działki nr [...] nie miało wiedzy, że dane te są błędne i nie odzwierciedlają faktycznego stanu istniejącego na gruncie. Starosta [...] wydając decyzję w dniu 31 stycznia 2013 r. wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów dotyczące numeracji i powierzchni działek, polegające na tym, że działka nr [...] o powierzchni 1,66 ha otrzymała nr [...] i powierzchnię 1.46 ha, a działka nr [...] o powierzchni 0.38 ha otrzymała nr [...] i powierzchnię 0,3030 ha, doprowadził do zgodności stanu na gruncie ze stanem w ewidencji gruntów i budynków. R. B. w skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucił, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Według art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ badanie jej legalności w granicach sprawy, mimo nie skonkretyzowania w skardze zarzutu niezgodności z prawem, prowadzi do wniosku, że ten ogólnie sformułowany zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej powoływanej jako "P.g.k." lub jako "ustawa") przedmiotem regulacji tej ustawy są między innymi sprawy ewidencji gruntów i budynków. Pomijając w dalszych uwagach przedmiot ewidencji w postaci informacji o budynkach i lokalach należy wskazać, że według art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy w ewidencji wykazuje się także właściciela gruntów (a w niektórych wypadkach także inne osoby władające gruntami), miejsce zamieszkania właściciela lub innych osób, informacje o wpisaniu do rejestru zabytków, wartość nieruchomości. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 P.g.k. zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych obejmującej informacje ewidencyjne wizualizowane w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a ponadto ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy). Przepisy ustawy nie regulują w sposób zupełny reguł zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, w tym wprowadzania w niej zmian (wymiany danych ewidencyjnych) oraz szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją. Szczegółowe kwestie zostały uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy. Z przepisów § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności. Jej realizacja polega na utrzymywaniu operatu ewidencyjnego w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia). Realizacji zasady aktualności służy ustawowy obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości i podmioty władające gruntami zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, oraz dokumentowania tych zmian (art. 22 ust. 2 i 3 P.g.k.), a także obowiązek nałożony na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 23 ustawy). Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości albo innych podmiotów, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (§ 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W procesie aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35 rozporządzenia, według którego źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. Wprowadzenie zmiany danych w operacie ewidencyjnym może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust.1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia podmioty wymienione w § 49 ust. 1 rozporządzenia; po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (por. dotyczące wszystkich danych ewidencyjnych wyroki NSA z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie OSK 630/04, SIP Lex nr 1090018, z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie I OSK 343/10, SIP Lex nr 745220). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na brak spójności między rozstrzygnięciem decyzji i treścią uzasadnienia decyzji, możliwą wewnętrzną niespójność samego rozstrzygnięcia decyzji, a także na braki uzasadnienia decyzji polegające na niewyjaśnieniu przyczyny zmiany numeracji działek. O treści rozstrzygnięcia decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyduje sentencja decyzji organu pierwszej instancji. Wynika z niej, że wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów dotyczące działek nr [...] i nr [...] dwojakiego rodzaju: zmieniono powierzchnię działek (w obydwu wypadkach zmniejszono) oraz zmieniono numerację działek, w ten sposób, że działki te oznaczono numerami w postaci ułamków, w których licznikami są pierwotne numery działek, a licznikami liczba 1 ([...] oraz [...]). Taki sposób zmiany numeracji działek przewidziany jest według przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tylko w sytuacji, kiedy następuje podział nieruchomości (§ 9 ust. 5 rozporządzenia), co w badanej sprawie nie miało miejsca. Nawet według § 9 ust. 11 instrukcji technicznej "G- 5 Ewidencja gruntów i budynków" zaleconej do stosowania zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków – nie będącej źródłem prawa, lecz w praktyce stosowanej przez geodetów – numer działki ewidencyjnej nie ulega zmianie na skutek zmiany numerycznego opisu jej granic oraz pola powierzchni, jeżeli te zmiany nie wynikają z podziału nieruchomości lub połączenia działek ewidencyjnych. Można jedynie przypuszczać, że - niezależnie od wskazanych wyżej reguł - zmiana numeracji działek nastąpiła albo w związku z ujawnioną w sentencji decyzji zmianą powierzchni działek, albo w związku z nieujawnioną w sentencji decyzji zmianą ewidencyjnych granic obydwu działek. Jeżeli przyczyną jest ta druga okoliczność, to wówczas zachodzi wewnętrzna niespójność samego rozstrzygnięcia decyzji. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie nie pozwala na skontrolowanie merytorycznej prawidłowości decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną zmiany powierzchni działek nie jest zmiana (poprawienie) obliczenia tych powierzchni w zachowanych granicach ewidencyjnych działek, lecz zmiana danych o granicach ewidencyjnych, z tym że nie wspólnej granicy między działkami nr [...] i nr [...], lecz granicy każdej z tych działek z działką nr [...]. Taka zmiana według uzasadnienia decyzji została niewątpliwie wprowadzona i jest, według organu drugiej instancji, poprawieniem błędu w ujawnieniu granic na mapie ewidencyjnej między działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...], popełnionego w czasie odnowienia ewidencji gruntów w 1988 r. Jednak w taki sposób zmiana w operacie ewidencji gruntów nie może być wprowadzona. Powinna być bowiem wyraźnie wyartykułowana w sentencji decyzji. Brak takiego rozstrzygnięcia powoduje, że w operacie ewidencji gruntów nie można umieścić mapy ewidencyjnej ze zmienionymi danymi co do granicy działek, a zmiana powierzchni działek objęta sentencją decyzji nie ma żadnej podstawy. Widoczny jest w ten sposób brak spójności między rozstrzygnięciem decyzji i treścią uzasadnienia decyzji. Omówione wady decyzji świadczą o naruszeniu przez organ art. 107 § 1 i 3 K.p.a., kwalifikującym się jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już samo stwierdzenie tej okoliczności nakazywałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednakże Sąd uznał za konieczne omówienie innych uchybień w postępowaniu, których usunięcie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z prawem. Ze znajdującej się w administracyjnych aktach sprawy kopii "Szkicu porównania granic działek nr [...],[...] i [...]" sporządzonego przez geodetę w dniu 25 września 2012 r. oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że próba wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] jest nierozerwalnie związana ze zmianą w operacie ewidencji gruntów dotyczącą działki nr [...]. Źródłem tych zmian miałaby być zmiana danych co do granicy działki nr [...] ujawnionej na mapie ewidencyjnej, a ta zmiana jest w rzeczywistości tożsama z odpowiednimi zmianami w odniesieniu do granic działek nr [...] i nr [...]. Ściślej rzecz biorąc chodzi w gruncie rzeczy o zmiany danych co do granicy ewidencyjnej między działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Warto zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji koncentruje się na problematyce granic między tymi działkami. Postępowanie zostało rozpoczęte w roku 2009 r. w związku z pismem J. M. i początkowo mimo tego pisma (wniosku) było prowadzone z urzędu jako jedno postępowanie w przedmiocie zmiany w operacie ewidencyjnym dotyczącym wszystkich trzech działek. Dopiero w decyzji uchylającej drugą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 stycznia 2011 r. organ odwoławczy zauważył, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana jedynie na wniosek osób zainteresowanych lub z urzędu, co oznacza według organu, że nie można łączyć tych dwóch trybów. Organ odwoławczy stwierdzając, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...] była wnioskowana przez J. M., natomiast właściciele działek nr [...] i nr [...] nie wnioskowali o dokonanie zmian, zasugerował, że w odniesieniu do tych ostatnich działek należało rozważyć przeprowadzenie postępowania z urzędu. Skutkiem tego było przeprowadzenie z urzędu jednego postępowania (kontrolowanego w niniejszej sprawie) co do zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczących działek nr [...] i nr [...] oraz prawdopodobnie drugiego postępowania na wniosek J. M.-D. co do zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...]. O przeprowadzeniu tego drugiego postępowania świadczy złożony na rozprawie przed sądem administracyjnym wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że w ewidencji gruntów figuruje należąca do J. M. działka nr [...] o powierzchni 1,0124 ha, a więc działka o zmienionej powierzchni i numeracji. Taki sposób przeprowadzenia postępowanie jest wadliwy, a wadliwość ta jest skutkiem niewłaściwego rozumienia przez organy zakazu łączenia trybów działania organu na wniosek i z urzędu. Oczywiste jest, że legitymację do złożenia skutecznego wniosku o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do konkretnej działki ma ograniczony krąg podmiotów. Pomijając ogólne rozważania dotyczące zależności legitymacji do bycia stroną konkretnego postępowania administracyjnego od istnienia interesu prawnego, wystarczy wskazać na treść § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, według którego dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Wymienione w przepisach § 10 i 11 rozporządzenia podmioty to są przede wszystkim właściciele nieruchomości, a ponadto inne podmioty, którym przysługują uwzględnione w tych przepisach uprawnienia do działki gruntu mającej być objętą wnioskowanymi zmianami. Można zatem sformułować tezę, że zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, niezależnie od możliwości działania z urzędu, może wprowadzić zmiany w operacie ewidencyjnym dotyczące konkretnej działki ewidencyjnej, tylko na wniosek właściciela nieruchomości obejmującej tę działkę, albo na wniosek innych podmiotów wymienionych w przepisach § 10 i 11 rozporządzenia, którym to podmiotom przysługują uwzględnione w tych przepisach uprawnienia do działki gruntu mającej być objętą wnioskowanymi zmianami. Legitymacja do skutecznego żądania tych zmian nie przysługuje co do zasady właścicielowi działki sąsiedniej, ani innymi podmiotom mającym uprawnienia do tej działki. W orzecznictwie sądów formułuje się tezę, że skoro zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana z wniosku podmiotów wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia lub z urzędu, to organ nie może łączyć tych dwóch trybów, zaś decyzja winna określać wprost, czy postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu, czy na wniosek strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1683/07, SIP Lex nr 424123, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie IV SA/Po 128/11, SIP Lex nr 995393). Określenie, czy postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu, czy na wniosek strony ma szczególne znaczenie w razie stwierdzenia, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym (aktualizacji operatu ewidencyjnego), bowiem wówczas w zależności od trybu działania organu, postępowanie powinno być albo umorzone (jeżeli organ działał z urzędu), albo należy odmówić wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym (jeżeli organ działał na wniosek strony). Jednakże reguła, że wniosek strony może doprowadzić do zmiany w operacie ewidencyjnym tylko w odniesieniu do tej działki, której jest właścicielem jest strona (albo przysługują jej inne uprawnienia określone w § 10 i 11 rozporządzenia) nie jest bezwzględnie obowiązująca, bowiem nie obowiązuje, jeżeli strona wnosi wprost o wprowadzenie zmiany co do danych dotyczących granicy działki, albo jeżeli taki wniosek odnoszący się do danych dotyczących granicy jest sformułowany pośrednio przez domaganie się zmiany danych o powierzchni działki, a z wniosku wynika, że ta zmiana byłaby w rzeczywistości powiązana ze zmianą danych dotyczących granicy. Zamieszczone w operacie ewidencyjnym dane dotyczące granicy działki nie mogą być zmienione tylko w odniesieniu do jednej konkretnej działki objętej wnioskiem. Dane te są bowiem zawsze wspólne dla działek sąsiadujących. Wynika z powyższego, że wniosek o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym w zakresie danych dotyczących granicy działki jest w rzeczywistości zawsze także wnioskiem o wprowadzenie zmiany w zakresie danych dotyczących granicy działki sąsiedniej, graniczącej z działką wnioskodawcy. Pośrednio zmiana danych dotycząca granicy między sąsiednimi działkami może prowadzić także do zmiany innych danych, szczególnie dotyczących powierzchni działek. Zatem teza, że legitymacja do skutecznego żądania zmian w operacie ewidencyjnym nie przysługuje co do zasady właścicielowi działki sąsiedniej, ani innym podmiotom mającym uprawnienia do tej działki, powinna być uzupełniona o stwierdzenie, że nie dotyczy to sytuacji, kiedy strona wnosi o wprowadzenie zmiany co do danych dotyczących granicy jej działki. Wówczas bowiem takie żądanie zawiera w sobie także wniosek o zmianę danych dotyczących granicy działki sąsiedniej, które to dane są zawsze wspólne dla sąsiadujących działek. Pośrednio wniosek o zmianę danych dotyczących granicy między sąsiednimi działkami może prowadzić także do zmiany innych danych, szczególnie dotyczących powierzchni każdej z tych działek. W takiej sytuacji wniosek o zmianę danych w operacie ewidencyjnym w zakresie danych dotyczących granicy jednej działki prowadzi do wszczęcia postępowania w jednej sprawie administracyjnej obejmującej także zmianę danych dotyczących działki sąsiedniej. Rozstrzygnięcia dotyczące danych odnoszących się do sąsiadujących działek są tak ściśle ze sobą związane, że rozstrzygnięcie o zmianie danych w operacie ewidencyjnym odnoszące się do jednej działki nie może być sprzeczne z rozstrzygnięciem w sprawie zmiany danych dotyczących drugiej działki. Prowadzenie odrębnych postępowań związane jest z ryzykiem nie dających się pogodzić ze sobą rozstrzygnięć. W badanej sprawie nieprawidłowe było zatem prowadzenie postępowań w dwu sprawach administracyjnych. Inaczej niż to wskazywał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 stycznia 2011 r. możliwe było, a nawet konieczne prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych badanej sprawy, prowadzonej od 27 czerwca 2012 r. jako nowa sprawa wszczęta z urzędu (k. [...] akt administracyjnych Starosty [...]) nie ma wniosku J. M., stąd nie jest możliwe dokonanie przez sąd ostatecznej oceny treści wniosku. Organ drugiej instancji uchylając decyzję Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2011 r. ocenił wniosek jako dający podstawę do wszczęcia postępowania o wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do danych dotyczących działki nr [...] i równocześnie zasugerował prowadzenie postępowania z urzędu w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do danych dotyczących działek nr [...] i [...], wskazując jednocześnie na zakaz łączenia obydwu trybów. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji analiza wniosku J. M. dokonana przez organ odwoławczy nie uwzględniała tych wszystkich omówionych wyżej okoliczności, które prawidłowo rozważone mogą prowadzić do konkluzji, że wniosek J. M. otwierał tryb postępowania wnioskowego dotyczącego nie tylko aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie danych dotyczących działki nr [...], ale także powiązanych z tym danymi danych dotyczących działek nr [...] i nr [...]. Jeżeli tak jest, to objęcie postepowaniem wnioskowym zmiany danych dotyczących działek nr [...] i nr [...] uniemożliwiało wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu w zakresie zmiany tych danych. Należy bowiem przyjąć, że jeżeli osoba uprawniona złoży wniosek o zmianę danych w operacie ewidencyjnym, to sprawa powinna być prowadzona w trybie wnioskowym. Niemożliwe jest wówczas wszczęcie i prowadzenie w tym samym zakresie postępowania z urzędu, a jeżeli takie postępowanie zostanie wszczęte powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Taka konkluzja jest konsekwencją prawidłowego rozumienia zakazu łączenia trybu działania z urzędu i na wniosek. W związku z powyższym organ drugiej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ponownie dokonać analizy wniosku J. M., z uwzględnieniem sformułowanej wyżej oceny prawnej co do konieczności prowadzenia jednego postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany danych odnoszących się do granicy sąsiednich działek oraz możliwości objęcia wnioskiem przez właściciela działki także zmiany danych w operacie ewidencyjnym dotyczącym sąsiednich działek w zakresie danych o wspólnej granicy i ewentualnie pośrednio także o powierzchni sąsiedniej działki. W zależności od wyników tej analizy organ powinien doprowadzić do umorzenia postępowania prowadzonego z urzędu i przeprowadzić jedno postępowanie na wniosek J. M., albo przeprowadzić wyłącznie postępowanie z urzędu, jeżeli okaże się, że pismo J. M. nie dawało żadnej podstawy do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania na wniosek, a jedynie powinno być potraktowane jako informacja lub skarga inspirująca organ do wszczęcia postępowania z urzędu. W każdym jednak razie organ nie powinien oddzielnie rozstrzygać o zmianie w operacie ewidencyjnym w zakresie danych odnoszących się do działki nr [...] z jednej strony oraz działek nr [...] i nr [...] z drugiej strony. Rozstrzygając sprawę merytorycznie organ powinien uwzględnić wcześniej sformułowane uwagi co do treści decyzji i jej uzasadnienia, aby uniknąć naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto organ powinien rozważyć także proceduralne skutki wprowadzenia poza badanym postępowaniem zmiany w operacie ewidencyjnym odnoszące się do działki nr [...] o czym świadczy złożony na rozprawie przed sądem administracyjnym wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...]. Rozważając te zagadnienie organ powinien mieć na uwadze, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący nie zgłosił wniosku o zwrot kosztów.