I SA/Wa 989/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oddala skargę. M. T. wniosła skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r., znak [...], którą to decyzją utrzymana została w mocy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012r. znak [...], stwierdzająca że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1994r. znak [...], stwierdzająca uwłaszczenie Zakładu [...] nieruchomością położoną w W. przy ul. [...], składającą się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], wykazaną na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych zewidencjonowaną w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnica Map i Dokumentów Geodezyjnych [...] w dniu [...] czerwca 1993r. pod Nr [...], w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości [...] pn. "[...]", została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1. 2. 3 i 9 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79. poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 i 2 . art. 39 ust. 1. art. 40 ust. 3. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30. poz. 127). decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. znak ([...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Zakład [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...], w obrębie [...]. składającego się z działek nr [...].[...].[...].[...].[...].[...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz odpłatne nabycie własności budynków, budowli, i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. M. T., zastępowana przez radcę prawnego wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1994r. w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości [...] pn." [...]" wskazując na fakt naruszenia praw osób trzecich wobec nierozpoznania wniosku A. B. z dnia [...] czerwca 1949r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości [...] złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. znak [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1994r. znak [...] w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości [...] pn." [...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2012r. M. T. zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012r. znak [...], podnosząc, iż organ błędnie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji. Zdaniem wnioskodawczyni, aby można było mówić o nieodwracalności skutków prawnych, musi wystąpić tzw. nieodwracalność bezwzględna, powodująca, że skutki umowy nie mogą być cofnięte również w drodze innego postępowania, w tym przypadku cywilnego. Wskazano ponadto, iż R.O. sp. z o.o. nie może być uważana za osobę trzecią, bowiem jest podmiotem w pełni zależnym od R. S.A. w którym R. S.A. posiada 100% udziałów. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji wskazując m.in. że na podstawie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] prowadzonego dla S. S.A. ustalono, że Spółka ta jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...], które aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1993 r. Rep. [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą [...] Zakład [...] S.A. W 1996r. nastąpiła zmiana nazwy na S. S.A.. a od 1999 r. spółka funkcjonowała pod nazwą S. S.A. Z dniem [...] kwietnia 2007 r. została zmieniona nazwa spółki na R.S. S.A. Następnie umową przeniesienia wkładu niepieniężnego, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2007 r. Rep. A nr [...]. spółka R.S. S.A. wniosła do spółki R.O. sp. z o. o. w W. aport w postaci Oddziału R.S.A. samodzielnie sporządzającego bilans, prowadzącego działalność w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa, w tym także prawo użytkowania wieczystego działek gruntu położonych w W., [...], przy ulicach [...] i [...], oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha oraz własność budynków i urządzeń usytuowanych na tych działkach, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Powyższe zdarzenia wskazują zdaniem organu, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. gdyż organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek powyższych przekształceń własnościowych. Zawarcie bowiem umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego wyklucza - stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. - możliwość wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego wadliwej decyzji, wobec zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego. Na powyższą decyzję M. T. reeprezentowana przez radcę prawnego K. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego i całościowego rozważenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięci istotnych w sprawie okoliczności dotyczących w szczególności braku możliwości uznania, że na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1994r. zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż osoba trzecia nabyła prawo, co przyczyniło się do tego, że organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1994r.; art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji, chociaż nie zachodziły w sprawie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji tego rodzaju; art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz odmowę stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1994r. pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające na uznanie, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także poprzez błędne przyjęcie, że nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej występuje wtedy, gdy organ administracji publicznej nie jest uprawniony na podstawie przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych do cofnięcia skutku tej decyzji, podczas gdy o nieodwracalności skutków można mówić wyłącznie wtedy, gdy skutków decyzji nie można usunąć w żaden sposób, ani na drodze postępowania administracyjnego, ani postępowania cywilnego, co doprowadziło do naruszenia interesów skarżącej, gdyż nie może ona przez to uzyskać należnej ochrony jej praw; art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2012r. stwierdzającej wydanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1994r. z naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994r. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Państwo stojące na straży praworządności powinno dążyć do wyłączenia z obrotu prawnego decyzji niezgodnych z prawem. Zasada ta zawiera jednak wyjątki dotyczące sytuacji, gdy w efekcie takich decyzji powstają nieodwracalne skutki prawne. Orzecznictwo sądowe przyjmuje tu priorytet ochrony praw nabytych nawet, gdy wynikają one z decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w przeważającej części orzecznictwa przyjmował, że cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). Tak przyjął też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/94, (OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211). Przy czym, nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy tylko skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901–902). Ważną kwestią jest również potrzeba odniesienia się do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, LEX nr 1219128 wskazał, że: "Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych". Zaznaczyć przy tym należy stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSN nr 12 z 1992 r., poz. 211. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy przyjął, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Wykładnia przyjęta w powołanej wyżej uchwale Sądu Najwyższego jest akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wynika to m.in. z uzasadnienia uchwały NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r., poz. 40) Należy, więc przyjąć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wykładnia, ta wskazuje na to by w okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.; por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 22). Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.) w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny (uchwała Sąd Najwyższego, składu 7 sędziów, z dnia 15 lutego 2011r. III CZP 90/10, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013r., I OSK 1480/12). W sprawie rozpoznawanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieodwracalność skutków prawnych polega na tym, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji, jako składnik zorganizowanej części przedsiębiorstwa wniesiona została aportem do majątku spółki R.O. Spółka z o.o. Nastąpiło, zatem przeniesienie praw do nieruchomości na rzecz osoby trzeciej w trybie cywilnym. Osoba trzecia chroniona jest przy tym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i zawartym w księdze wpisem, dotyczącym prawa własności (ewentualnie użytkowania wieczystego). Błędny jest przy tym pogląd skarżącego, z którego wynika, że R.O. sp. z o.o. nie może być uważana za osobę trzecią, bowiem jest podmiotem w pełni zależnym od R.S.A. w którym R.S.A. posiada 100% udziałów. Należy, bowiem zważyć, że niezależnie od tego, jaki podmiot posiada udziały spółki R.O., to Spółka ta jest odrębnym podmiotem prawa. Posiada swoją osobowość prawną i w rozumieniu obowiązujących przepisów należy uważać ją za osobę trzecią. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.