II SA/Łd 790/13

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie pomocy finansowej dla osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. B.A. L. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego - wnioskowanego na męża P. K. na okres IV-XII 2013 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał między innymi przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 413). Organ stwierdził, że decyzją [...] z dnia [...] przyznano L. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem na okres od dnia 1 listopada 2010 r. bezterminowo. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 ) osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie wskazanego terminu, to jest z dniem 30 czerwca 2013 r. Uznając, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także warunków określonych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 413) organ odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego - wnioskowanego na męża P. K. na okres IV-XII 2013 r. Organ II instancji stwierdził również, iż aby osoba mogła uzyskać przedmiotowe świadczenie musi nie tylko mieć uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, ale dodatkowo musi spełniać wymogi wynikające z art. 17 ustawy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła L. K., która podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji podnosząc, iż stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., nr 788), która dzieli się na trzy części zwane tytułami: Tytuł I - "Małżeństwo" zawiera przepisy od art. 1 do art. 616, Tytuł II - "Pokrewieństwo i powinowactwo" - od art. 617 do art. 1441 i Tytuł III - "Opieka i kuratela" - od art. 145 do art. 184. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I - "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II -"Pokrewieństwo i powinowactwo". Zdaniem skarżącej obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie, o czym stanowi art. 23, art. 27, a także art. 130 K.r.o. Skarżąca wskazała na ustalone orzecznictwo sądownictwa administracyjnego wyjaśniające kwestię przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 K.r.o. W ocenie skarżącej skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 K.r.o. Nowelizacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana ustawą z 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012r., poz. 1548) jej zdaniem nie może w sposób oczywisty dotyczyć tylko małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób (w tym ojca i matki) starających się o takie świadczenie nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nawet przepis ten podkreśla wyprzedzający inne osoby (w tym ojca i matkę) obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem argument, że rodzice i siostra niepełnosprawnego P. K. żyją i nie mają znacznego stopnia niepełnosprawności "wypada z obrotu prawnego". Zdaniem skarżącej miałby on znaczenie wówczas, gdyby P. K. był osobą stanu wolnego. Natomiast powoływanie się przez SKO na art. 17 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 ustawy jako negatywnej przesłanki jest w istocie zaprzeczeniem owej ustawy i rozporządzenia. Jest ponadto lekceważeniem innych regulacji prawnych uchwalonych ustawami w tym stanowiskami WSA i NSA. Skarżąca dodała, iż P. K. oprócz spełnienia wszystkich warunków znowelizowanej ustawy, wypełnia też dodatkową dyspozycję ww. ustawy tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, co potwierdzono w wywiadzie środowiskowym. Skoro L. K. jako opiekun i P. K. jako niepełnosprawny spełniają wszelkie przesłanki znowelizowanej ustawy, to ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji, którą odmówiono przyznania skarżącej pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę prawną decyzji organu I Instancji był art. 17 ust. 1 a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 413). Powołane rozporządzenie Rady Ministrów weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2013 r., a zatem jego przepisy winny być uwzględnione przez Prezydenta Miasta Z. w dniu wydania decyzji, czyli [...]. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm. ), zwanej dalej "ustawą", spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że decyzją [...] z dnia [...] przyznano L. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem na okres od dnia 1 listopada 2010 r. bezterminowo. Zgodnie z treścią art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) – osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (ust. 1). W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3). W przekonaniu Sądu brzmienie przywołanego wyżej unormowania jest jasne, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. Mając na uwadze treść powołanego przepisu ustawy zmieniającej należy stwierdzić, że skarżąca do dnia 30 czerwca 2013 r. na mocy decyzji [...] z dnia [...] posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie ulega wątpliwości, że pomoc finansowa, realizowana w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter pochodny do tego świadczenia. Posiadanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego obliguje organ do przyznania pomocy w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowi o tym wprost wskazany powyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 413). Prezydent Miasta Z. winien zatem przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie za okres kwiecień – czerwiec 2013 r., czyli za pierwsze 3 miesiące. Osobnego omówienia wymaga natomiast odmowa przyznania L. K. wnioskowanego świadczenia za kolejne miesiące, po wygaśnięciu z mocy prawa decyzji [...] z dnia [...], czyli za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem P. K. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Łodzi wniosła L. K. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 791/13 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, iż odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie jest zasadna i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z oczywistą obrazą przepisów prawa materialnego, a zaprezentowana w uzasadnieniach decyzji interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( w skrócie u.ś.r. ) jest nie do pogodzenia z celami tej regulacji. Organ I instancji powołał jako podstawę decyzji odmownej art. 17 ust.1 pk4 u.ś.r. uznając, że P. K. pozostaje w związku małżeńskim, zaś ani jego małżonka, ani rodzice, ani siostra nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności, co wyklucza go z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy z kolei powołał jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust.1a u.ś.r., odwołując się do tych samych okoliczności faktycznych, na które powołał się organ I instancji. Organ odwoławczy przyznał, że skarżąca, jako małżonka osoby niepełnosprawnej jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak istnienie krewnych w osobach rodziców i rodzeństwa wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 17 ust.1a u.ś.r. Objęcie tą regulacją także współmałżonków osoby niepełnosprawnej daje rezultat nie do pogodzenia z celami tej regulacji oraz zasadami państwa prawa i zasadami sprawiedliwości społecznej. Pozbawia bowiem prawa do świadczenia rodzinnego najbliższych członków rodziny Wykładnia zaprezentowana przez SKO jest nie do przyjęcia. Organ pominął milczeniem, że jednocześnie te same osoby spokrewnione, których istnienie w ocenie SKO sprzeciwia się przyznaniu skarżącej jako żonie świadczenia pielęgnacyjnego, wyłączone są z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego właśnie dlatego, że P. K. pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust.5 pkt 2b u.ś.r.). Zatem zaprezentowana przez organy w niniejszej sprawie interpretacja, aczkolwiek zgodna z literalnym brzmieniem art. 17 ust.1a u.ś.r., prowadzi do kuriozalnej sytuacji, w której żaden z członków najbliższej rodziny - ani małżonek, ani rodzice czy rodzeństwo – nie mogliby otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wykluczają taką możliwość art. 17 ust.1a w stosunku do małżonka osoby niepełnosprawnej, zaś w stosunku do krewnych treść art. 17 ust.5 pkt 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy małżonek osoby niepełnosprawnej nie ma prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy niepełnosprawny ma rodziców i rodzeństwo, zdolne do sprawowania opieki, jednocześnie jednak rodzice i rodzeństwo niepełnosprawnego nie mają prawa do tego świadczenia, bo niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim. Trudno przyjąć, że wniosek taki jest zgodny z zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy i celami regulacji. W ocenie sądu przepis art. 17 ust.1a należy interpretować w ten sposób, że reguluje on uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla "innych osób", wymienionych w art. 17 ust.1 pkt 4, których obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną. Nie dotyczy zaś małżonka osoby niepełnosprawnej, którego obowiązek alimentacyjny nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Co więcej, z mocy art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Tym bardziej więc ta hierarchia zobowiązań alimentacyjnych obowiązuje w czasie trwania małżeństwa. To z kolei oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Poza sporem jest, że z powodu znacznej niepełnosprawności męża skarżąca otrzymywała świadczenie nieprzerwanie od 1 września 2010 roku. Jak ustaliło Kolegium, niepełnosprawność P. K. powstała przed ukończeniem przez niego 16 roku życia. Organ nie kwestionuje również, ze skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Niewątpliwie miała taki status w dacie wygaśnięcia decyzji z 2010 roku, mocą której otrzymywała świadczenie. Oczywistym jest bowiem, że osoba, która w dniu 30 czerwca 2013 roku nie pozostawała w zatrudnieniu z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i do tego dnia miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki w rozumieniu art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższego wynika, że L. K. spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji pomocy przewidzianej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 413). Błędne decyzje organów były zaś następstwem wadliwej wykładni prawa materialnego - art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. LS