VII SAB/Wa 222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi Związku [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawna; III. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych); IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Związku [...] kwotę kwotę 594 zł (pięćset dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Związek [...]– Izba Gospodarcza w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz na bezczynność tego organu. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. (nr DP.041/Z/8/95) w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zmienionej następnie decyzjami z dnia 23 października 1998 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] lutego 2003 r. (nr [...]) poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. Do dnia złożenia skargi przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany. Związek [...] – Izba Gospodarcza w [...] w skardze do sądu administracyjnego wskazał, że Minister Kultury orzeka o istocie sprawy bardzo powoli, gdyż poza wnioskiem strony o wszczęcie postępowania zawierającym racje merytoryczne przemawiające za jego uwzględnieniem, do dnia złożenia skargi do organu administracji publicznej prowadzącego niniejsze postępowanie wpłynęły jedynie trzy pisma merytoryczne, a mianowicie pismo uczestnika na prawach Stowarzyszenia [...] datowane na dzień 10.03.2011 r., pismo merytoryczne skarżących z dnia 8.01.2012 r. nadane w dniu 10.01.2012 r., oraz pismo uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie [...] datowane na dzień 2.04.2012 r., a od tego czasu upłynęło już prawie sześć miesięcy i do dnia dzisiejszego organ administracji publicznej nie był w stanie wydać decyzji merytorycznej lub formalnej kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał, że okoliczności sprawy nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy od grudnia 2010 r. do końca września 2012 r. przez okres czasu wynoszący prawie aż 22 miesiące. Tym samym organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił wymogowi szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 § 1 k.p.a.) bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) i z pewnością, nawet jeżeli odliczy się czas na rozpatrzenie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony kilku organizacji społecznych (art. 35 § 5 k.p.a.) Minister Kultury uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy wynoszącemu jeden miesiąc, a przy sprawie szczególnie skomplikowanej, za którą przedmiotową sprawę niezwykle trudno byłoby uznać, w terminie dwóch miesięcy od jej wszczęcia (art. 35 § 3 k.p.a.). Minister Kultury nie informował ani strony skarżącej, ani też uczestników na prawach strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania o zmianie zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, ani też nie informował tych podmiotów o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy oraz o nowym ostatecznym już terminie jej załatwienia albo decyzją merytoryczną (art. 104 ust. 2 pkt. 2 prawa autorskiego w zw. z art. 104 k.p.a.) albo też decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie (art. 105 k.p.a.), nie czyniąc czego organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy wyznaczenie organowi administracji publicznej 10- dniowego terminu na zawiadomienie strony skarżącej oraz uczestników na prawach strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym z art. 35 § 3 k.p.a., przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz ostatecznym terminie jej załatwienia wskazanym w prawomocnym orzeczeniu kończącym postępowanie w niniejszej sprawie jest żądaniem w pełni uzasadnionym w świetle regulacji art. 36 k.p.a. w zw. z art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że długie rozpoznawanie sprawy było wynikiem konieczności rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony zostały następujących organizacji społecznych: - Stowarzyszenie [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]); - Polska Izba Komunikacji Elektronicznej (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); - Związek [...]- Izba Gospodarcza (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); - Związek [...] (postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]). Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, mających na celu ocenę, czy w zakresie, w jakim domaga się rozszerzenia zezwolenia spełnia on przesłankę rękojmi należytego zarządzania powierzonymi prawami, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 /e zm.). Wnioskodawca udzielił odpowiedzi w dniu 4 lipca 2012 r. Swoje stanowisko w sprawie przedstawiły także następujące organizacje społeczne: - Stowarzyszenie [...] (pismo z dnia 10 marca 2011 r.); do tego stanowiska wnioskodawca odniósł się w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r.; - Związek [...] (pismo z dnia 8 stycznia 2012 r.). W związku z zakończeniem wszystkich postępowań dotyczących dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu oraz zakończeniem rozpatrywania wniosku Stowarzyszenia Autorów [...], pismem z dnia 9 listopada 2012 r. wnioskodawca oraz pozostali uczestnicy postępowania zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie tym organ wskazał, iż decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana najpóźniej do końca listopada 2012 r. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z artykułu 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.8.2011 r., II SAB/Po 42/11; 30.10.2012 r., II SAB/Po 13/12, baza orzeczeń NSA). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, wskazać należy iż Stowarzyszenie [...] 10 grudnia 2010 r. doręczyło Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o zmianę zakresu zezwolenia na sprawowanie zbiorowego zarządu prawami autorskimi objętego decyzją Ministra Kultury z dnia [...].02.1995 r. nr [...]. Tym samym zostało wszczęte na wniosek postępowanie administracyjne (art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi do organu administracji publicznej prowadzącego niniejsze postępowanie wpłynęły następujące pisma - pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 29 grudnia 2010 r., wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej – Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej do udziału w postępowaniu z dnia [...]stycznia 2011 r., wniosek Związku [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wniosek Związku Polskich Artystów Plastyków z dnia 28 lutego 2011 r., pismo towarzyszenia Filmowców Polskich z dnia 10 marca 2011 r., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej z dnia[...]maja 2011 r., wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej – Związku [...]w Polsce – Izba Gospodarcza w [...] z dnia [...] maja 2011 r., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Związku [...] z dnia 27 grudnia 2011 r., pismo Związku [...]– Izba Gospodarcza w [...] z dnia 8.01.2012 r., pismo Stowarzyszenie [...]z dnia 2 kwietnia 2012 r., pismo z 4 lipca 2012 r. Stowarzyszenie [...], wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Związku [...] – Izba Gospodarcza w [...] z dnia 5 sierpnia 2012 r. Organ w tym czasie wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału Stowarzyszenia [...], postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r., postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej, postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału Związku [...]– Izba Gospodarcza w [...], postanowienie z dnia [...]grudnia 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Związku [...], postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Związku [...], odpowiedź z dnia 6 listopada 2012 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Związku [...] – Izba Gospodarcza w [...], postanowienie z [...] listopada 2012 r. o uchyleniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Związku [...], zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania z dnia [...] listopada 2012 r. Przytoczone wyżej pisma wpływające do sprawy oraz wydane w sprawie postanowienia wskazują na powolne rozpoznawanie sprawy, w toku której pojawiały się wielomiesięczne przestoje, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności (kwiecień – grudzień 2011 r. grudzień 2011 – listopad 2012 r.). Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego Związku, że w sprawie wszelkie okoliczności sprawy nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy od grudnia 2010 r. do końca września 2012 r. przez okres czasu wynoszący prawie aż 22 miesiące. W tym stanie rzeczy niewątpliwie organ administracji publicznej uchybił wymogowi szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej określonemu w art. 12 § 1 k.p.a., załatwianiu sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a. i z pewnością, nawet jeżeli odliczy się czas na rozpatrzenie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacji społecznych (art. 35 § 5 k.p.a.) Minister Kultury uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy wynoszącemu jeden miesiąc, a przy sprawie szczególnie skomplikowanej, za którą przedmiotową sprawę niezwykle trudno byłoby uznać, w terminie dwóch miesięcy od jej wszczęcia (art. 35 § 3 k.p.a.). Nie może także budzić sporu, iż Minister Kultury nie informował ani strony skarżącej, ani też uczestników na prawach strony o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania o zmianie zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, ani też nie informował tych podmiotów o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy oraz o nowym ostatecznym już terminie jej załatwienia albo decyzją merytoryczną (art. 104 ust. 2 pkt. 2 prawa autorskiego w zw. z art. 104 k.p.a.) albo też decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie (art. 105 k.p.a.), nie czyniąc czego organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prowadzono postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Powyższe świadczy o tym, iż czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były w sposób nieskuteczny i rozciągnięty w czasie. Z akt nie wynika, aby organ interesował się na bieżąco sprawą. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłość postępowania jest uzasadniona, a przedmiotowe postępowanie mogło i powinno być załatwione w terminie krótszym. W ocenie Sądu Minister – wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa - nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Jak wskazano czynności mające na celu zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, podejmowane były opieszale, w dużych odstępach czasu. Nie można zatem przyjąć, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Podawane zaś przez Ministra przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w żaden sposób nie usprawiedliwiają przewlekłości organu. Na koniec należy wskazać, że faktu przewlekłego postępowania prowadzonego przez organ nie zmienia fakt zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co nastąpiło na wniosek wszczynającego postępowanie w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a.w dniu 12 grudnia 2012 r. (postanowienie nr [...]). Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W pkt III wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie sądu grzywna w wysokości 5 000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..