II SA/Kr 1077/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 26 marca 2013 r., Nr XXVIII/235/2013 w przedmiocie sprzedaży mienia komunalnego w trybie przetargowym skargę oddala Rada Miejska w Chełmku w dniu 26 marca 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXVIII/235/2013 w sprawie sprzedaży mienia komunalnego w trybie przetargowym, położonego w Chełmku przy ul. Kochanowskiego. W § 1 wymienionej uchwały wyrażono zgodę na sprzedaż w trybie przetargowym nieruchomości stanowiących własność Gminy Chełmek, objętych księgą wieczystą nr [...] położonych w Chełmku przy ul. Kochanowskiego, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Oświęcimiu jako działki nr [...] , [...] . Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Chełmka. Na podstawie wyżej opisanej uchwały wszczęto procedurę przetargową, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. M.P. reprezentowana przez adwokata, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską w Chełmku do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem w dniu 26 marca 2013 r. uchwały nr XXVIII 235/2013. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska w Chełmku naruszyła nie tylko interes skarżącej, która jest właścicielką sąsiednich w stosunku do objętych rzeczonym aktem prawa miejscowego działek tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] ale również wszystkich mieszkańców graniczących bezpośrednio z wyżej wymienioną działką. W tej sprawie kluczową bowiem rolę odgrywa sposób zagospodarowania owej nieruchomości. Firma A. Sp.z.o.o. z siedzibą w C. pismem z dnia 5 marca 2013 r. wyraziła chęć zakupu przedmiotowych działek z przeznaczeniem ich pod parking dla samochodów osobowych należących do jej pracowników a także gości firmy. Przedmiotowa działka od lat stanowi "teren zielony" i potrzeba było wielu lat starań, jak również poniesienia znacznych nakładów przez gminę aby ją zagospodarować. Docelowe przeznaczenie działek na parking spowoduje całkowite zniszczenie terenu i zaprzepaści dotychczasowe poczynania. Ponadto jako kolejny argument przeciwko przedmiotowej uchwale należy przytoczyć fakt, że sprzedaż działek z przeznaczeniem ich pod parking spowoduje poszerzenie terenów strefy przemysłowej, co spowoduje uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Organ w zakreślonym terminie nie udzielił żadnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. M.P. reprezentowana przez adwokata wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie sprzedaży mienia komunalnego w trybie przetargowym, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, a to: 1/ art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wyrażenie zgody na zbycie mienia komunalnego w trybie przetargowym, która to zgoda stanowi naruszenie zasad prawidłowej gospodarki; 2/ art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez nieuwzględnienie przez organ uchwalający skarżoną uchwałę zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, a także potrzeb z zakresu istnienia zieleni gminnej i zadrzewień, przejawiające się w wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej teren zielony, podczas gdy z wszelkich okoliczności sprawy wynika, że w wyniku zbycia przedmiotowej nieruchomości zmienione zostanie jej przeznaczenie; 3/ art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuwzględnienie przez organ uchwalający zaskarżoną uchwałę zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców w zakresie ochrony zdrowia, podczas gdy zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji wybudowanie na niej parkingu dla samochodów ciężarowych drastycznie przyczyni się do wzrostu zanieczyszczenia powietrza w okolicach ul. [...] , co w sposób bezsprzeczny może odbić się na stanie zdrowia mieszkańców. Autor skargi w jej uzasadnieniu wskazał, że podjęcie uchwały stoi w jawnej sprzeczności z normą wyrażoną w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co prawda pojęcie "zasad prawidłowej gospodarki" nie zostało nigdzie przez ustawodawcę wyjaśnione, niemniej jednak przyjąć należy, że pojęcie to obejmuje czynności faktyczne i czynności prawne, przy czym prawidłowość prowadzenia gospodarki ustawodawca odnosi do spełnienia niektórych warunków lub osiągnięcia wskazanych celów. Działania podjęte przez organ stanowiący Rady Gminy Chełmek, nie wykazują znamion prawidłowej gospodarki. Przedmiotowa nieruchomość, składająca się z dwóch działek o nr [...] i [...] znajduje się na obszarze, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w 1999 r. zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmek. Zgodnie z ustaleniami tego dokumentu, przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie strefy o zabudowie jednorodzinnej. W latach 1994 -1998 przedmiotowe działki zostały przez Gminę odkupione od poprzedniego właściciela oraz poddane rekultywacji, polegającej na oczyszczeniu ich z różnego rodzaju odpadów, głownie przemysłowych oraz obsadzeniu drzewami i krzewami. Działania te podejmowane były w celu ochrony mieszkańców przed oddziaływaniem ze strony strefy przemysłowej. Ziele znajdująca się na tych nieruchomościach utrzymywana jest przy aktywnym udziale mieszkańców. Specyfika położenia tych nieruchomości niewątpliwie wskazuje na silny jej związek z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną, zarówno w aspekcie przestrzennym jak i funkcjonalnym. Należy zatem stwierdzić, że dotychczasowy sposób zagospodarowania przedmiotowych działek jest prawidłowy, co zostało wykazane w sporządzonej na rzecz mieszkańców i użytkowników działek położonych przy ul. [...] ekspertyzie. Wśród zadań gminy wymienionych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, znajdują się także zadania z zakresu ochrony zdrowia mieszkańców, kształtowania ładu przestrzennego gminy, a także zadania obejmujące sprawy zieleni gminnej i zadrzewień. Budowa parkingu przeznaczonego dla samochodów ciężarowych w bezpośrednim sąsiedztwie strefy mieszkalnej oraz wiążąca się z tym konieczność wycięcia drzew i krzewów znajdujących się na działkach przeznaczonych do sprzedaży, a także wzrost poziomu emisji zanieczyszczeń i hałasu, w znacznym stopniu utrudnia realizację tych zadań. Poza wszelką wątpliwością pozostaje także, że działania te są nieprawidłowe z merytorycznego punktu widzenia, jako naruszające integralność strefy mieszkalnej i pogorszające warunki życia mieszkańców. Bezpośrednie sąsiedztwo parkingu obsługującego zakład przemysłowy nie tylko obniży komfort życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, lecz także znacząco wpłynie na spadek wartości rynkowej należących do nich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chełmku podniosła, że strona nie wskazała przepisu prawa kształtującego jej sytuację prawną, a który to przepis zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. W szczególności nie można uznać, że przepisy wskazane w skardze wypełniają ten warunek, bowiem są to normy kształtujące ogólne zasady, nie zaś indywidualną sytuację prawną danej osoby. Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rada Miejska wyraziła bowiem zgodę na sprzedaż w trybie przetargowym, do którego mógł przystąpić każdy zainteresowany nabyciem nieruchomości. Na obszarze na którym znajdują się działki nr [...] oraz [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak więc kwestia ewentualnego zagospodarowania nieruchomości ustalona zostanie dopiero w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem sam fakt zbycia nieruchomości na rzecz firmy nie przesądza, iż zostanie ona przeznaczona na sugerowany przez stronę skarżącą cel. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 12 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że interes prawny wywodzi z faktu, ze ewentualna sprzedaż działki może skutkować zmianą przeznaczenia z terenów zielonych na parking. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 26 marca 2013 r. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero bowiem ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, dopiero dokonanie oceny stwierdzającej naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07). Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05). Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym zaś, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A). Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznał, że M.P. nie wykazała w jaki sposób naruszono jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Stwierdzić bowiem trzeba, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzony z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Wynika z tego jednoznacznie, że jest to norma o charakterze ogólnym z której w żaden sposób nie można wywieść interesu prawnego strony postępowania. Również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jako niespełniający wymogu określonego w art. 101 ustawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminny zawiera bowiem ogólny zakres zadań gminnych, które to zadania powinny być potwierdzone i uszczegółowione w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Ogólny charakter art. 7 ust. 1 nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę, zatem nie może też być podstawą skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzić też trzeba, że przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałaby zostać skarżąca. Tym samym wyrażona przez skarżącą troska o jakość życia mieszkańców ul. [...] a także obawa wzrostu poziomu emisji zanieczyszczeń i hałasu może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Takie zaś działanie może co najwyżej zostać zakwalifikowane jako obrona interesu ogólnego, społecznego. Reasumując należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym jej interes prawny w omawianej materii nie istnieje. W świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania interesu prawnego przez skarżącą w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia. Z tego też powodu brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.