II GSK 316/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Nowak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 801/13 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. o sygn. I SA/Bd 801/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ze skargi K. W. Sąd orzekł też, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Chodziło o rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2013 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę, złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość nastąpić może wyłącznie w przypadku, gdy w sprawie brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponadto, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Sąd zauważył, że wprawdzie na podstawie art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych 9Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) nie podlegają umorzeniu, zgodnie z art. 30 tej ustawy, składki pracownicze finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, ale podlegają przepisowi art. 28 ust. 3 pochodne tych składek, tj. odsetki, opłaty dodatkowe, koszty egzekucyjne. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości umorzenie postępowania w części dotyczącej samych składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenie, które rzeczywiście nie mogło zostać rozpoznane merytorycznie z uwagi na brak stosownych przepisów prawnych. Jednakże wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. obejmował swym zakresem także odsetki za zwłokę od ww. składek. W ocenie Sądu, w tej części umorzenie postępowania było niezgodne z prawem. Niezasadne było też umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej składek finansowanych za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek, bowiem do nich nie ma zastosowania art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie nie ma do niech też zastosowania art. 28 ust. 3a tej ustawy, odnoszący się do składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, jednakże składki finansowane za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy. Sąd I instancji wskazał, że organ, ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązany będzie przede wszystkim do rozdzielenia należności z tytułu składek na te, co do których znajduje zastosowanie art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i na te, które nie podlegają umorzeniu. Wydając decyzję merytoryczną, organ zobligowany będzie rozważyć wszystkie przesłanki z art. 28 ust. 3, z uwzględnieniem zarzutów skarżącego. Ponadto, organ powinien zbadać, czy nie doszło do przedawnienia przedmiotowych składek. Nierozważnie tej okoliczności spowodowało naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach, skarga podlegała uwzględnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 105 k.p.a.. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 105 k.p.a. i w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a nie należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika. Błędna wykładnia art. 28 ust. 1, 2, 3 tej ustawy, skutkowała nieprawidłową ocenę możliwości zastosowania tego przepisu do umorzenia należności w części dotyczącej składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Mianowicie, Sąd błędnie przyjął, że w przypadku braku możliwości umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, składki finansowane za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek, mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy, podczas gdy w tym zakresie została wydana odrębna decyzja. W ocenie kasatora, uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd błędnie uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej odsetek za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, podczas gdy decyzja organu nie obejmowała tych należności, a jednocześnie organ w tym zakresie orzekł w odrębnej decyzji oraz w części umarzającej postępowanie na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek finansowanych przez płatnika, które to rozstrzygnięcie było podyktowane wskazaniem podstaw prawnych umorzenia składek we wniosku o umorzenie należności. Ponadto, zdaniem organu, Sąd błędnie przyjął, że istniały podstawy do wydania decyzji w sprawie umorzenia zaległości skarżącego, a tym samym, że nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w sprawie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a., a jej wydanie nastąpiło z naruszeniem zasady polegającej na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, oceny zebranego materiału dowodowego na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz błędnym uzasadnieniu decyzji. W związku z powyższym, skarga zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony. Pismem z [...] stycznia 2014 r. K. W. wniósł o "odrzucenie skargi kasacyjnej i ponowne przeprowadzenie rozprawy z udziałem obu stron". Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny zarzutów w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy w związku z art. 77 § 1, 80, 105 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołanie tych przepisów pozostaje w związku z zebranymi dowodami i oceną tego materiału dowodowego przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej uchylając zaskarżoną decyzję, mimo że istniały podstawy do oddalenia skargi i przyjęcia trafności umorzenia prowadzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w sprawie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442). Oceniając prawidłowość przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania dowodowego i ocenę dowodów w związku z podniesionymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, należało przyjąć je za nieprawidłowe. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasady polegającej na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Potwierdzeniem tej oceny jest także stanowisko strony skarżącej, która przyznała, że kwestie wymagające dodatkowego wyjaśnienia objęte są w wydanej odrębnej decyzji. Z ustaleń Sądu I instancji nie wynika, że decyzja taka w tym zakresie została wydana przez organ. O ile decyzja ta dotyczy zagadnień, które mają związek z niewyjaśnieniem stanu faktycznego niniejszego postępowania, to niewątpliwie złożony wniosek z dnia 10 kwietnia 2013 r. zakreślił zgodnie z art. 61 § 1 do 4 k.p.a. ramy wszczętego na żądanie strony postępowania administracyjnego. Ustalenia Sądu I instancji niewątpliwie potwierdzają, że wniosek dotyczył umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Z jakich powodów nastąpiło rozdzielenie tych należności i nastąpiło orzeczenie w odrębnych decyzjach należy wyjaśnić, co potwierdza zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji i przyjęcia braku zasadności naruszenia art. 107 § 3 Pk.p.a., do którego także odwołał się kasator. Naruszenie w powyższym zakresie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiło przeszkodę do oceny na obecnym etapie postępowania prawa materialnego powołanego w zarzutach jako przedwczesnego. Dodać przy tym należy, że kasator odwołując się do naruszenia prawa materialnego powiązał jego naruszenie także z wydaniem odrębnej decyzji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.