I SA/Bd 801/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Dariusz Dudra Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu [...]. K. W. (skarżący) złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę - na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551). Zaznaczył, że w przypadku należności niepodlegających umorzeniu na podstawie ww. ustawy wnosi o ich umorzenie na zasadach ogólnych. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył prowadzone postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W wyniku złożonego w dniu [...]. przez zobowiązanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) dalej k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zakład wyjaśnił, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przepisów prawa, które dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych byłyby podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej: u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia, rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu płatności. Powołany przepis prawa wyklucza zatem możliwość podejmowania przez Zakład rozstrzygnięć w zakresie umarzania bądź odmowy umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek. Podjęcie bowiem rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych wymaga zbadania przesłanek do umorzenia określonych w art. 28 u.s.u.s., co pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej art. 30 ustawy. Natomiast postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w odniesieniu do należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jest w ocenie organu bezprzedmiotowe, ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy składek na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie składek za pracowników. Zakład uznał, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Przytoczone przez zobowiązanego argumenty, jego zdaniem, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ objęte decyzją z dnia [...] r. należności (składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek) nie podlegają umorzeniu, a zatem postępowanie w tym zakresie jest nadal bezprzedmiotowe. W skardze do Sądu strona podniosła, że wbrew twierdzeniom organu dostatecznie umotywowała swój wniosek. Podkreśliła, że uzasadnieniem dla umorzenia jej należności składkowych jest fakt, iż na życie pozostaje jej [...]zł oraz okoliczność, że pomimo złego stanu zdrowia chciała być "czynną". W ocenie skarżącego, do jego złej sytuacji majątkowej doprowadziły przemiany gospodarcze w Polsce, które zniszczyły przemysł tworząc bezrobocie i nędzę społeczną, przede wszystkim nadmierne obciążenie pracodawców kosztami utrzymania pracowników oraz brak wsparcia polskich firm ze strony rządzących. Ponadto, strona wskazała, że jej firma padła ofiarą oszustwa ze strony holenderskiej firmy C.F. z T., o czym Zakład Ubezpieczeń Społecznych był poinformowany. Skarżący stwierdził, że wobec powyższych faktów, zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek powstało nie z jego winy. Dlatego ponownie wniósł o umorzenie go w całej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: I. Skarga podlega uwzględnieniu. Wstępnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. II. W sprawie organ umorzył postępowanie z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Podać należy, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 476/10, Wspólnota 2011/8/30). Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, LEX nr 550284). Żądanie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, które nie znajduje żadnej podstawy materialnoprawnej, stwarza stan bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 647/98, LEX nr 41868). W stanie faktycznym sprawy w dniu [...] r. zobowiązany złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. W tym miejscu stwierdzić należy, że na podstawie art. 28 ust. 3 i ust. 3a nie podlegają umorzeniu, zgodnie z art. 30 u.s.u.s. składki pracownicze finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, ale podlegają przepisowi art. 28 ust. 3 tej ustawy pochodne tych składek: odsetki, opłaty dodatkowe, koszty egzekucyjne. Powyższe znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. W jednym z wyroków WSA w Olsztynie skonstatował, że skoro przepis art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek strony o umorzenie należności z tytułu pochodnych składek (z wyłączeniem samych składek) finansowanych przez pracowników (m.in. odsetek za zwłokę od składek), w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 453/09, LEX nr 555234 oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08, LEX nr 484061). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, decyzja umarzająca postępowanie w części dotyczącej samych składek finansowanych przez ubezpieczonych na ich ubezpieczenie. Nie istnieje bowiem podstawa prawna do umorzenia składek z tego tytułu i w tej części niewątpliwie postępowanie podlega umorzeniu. W przekonaniu Sądu brak jednak było usprawiedliwionych podstaw do umorzenia postępowania odnośnie odsetek od ww. składek. Niezasadne także było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej składek finansowanych za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek, bowiem do nich nie ma zastosowania art. 30 u.s.u.s. Zgodzić się należy, że wprawdzie nie ma zastosowania do nich także art. 28 ust. 3a ustawy, bowiem odnosi się on do składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, jednakże składki finansowane za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. W ponownym postępowaniu (rozpatrując sprawę od początku) Zakład zobowiązany będzie przede wszystkim do rozdzielenia należności z tytułu składek na te, co do których znajduje zastosowanie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (tj. składki finansowane za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek finansowanych przez płatnika wraz z odsetkami za zwłokę oraz odsetki od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek) i na te, które nie podlegają umorzeniu (tj. składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek) oraz wydania w tym zakresie stosownych decyzji. W przypadku decyzji merytorycznej organ zobligowany będzie na kanwie zaistniałego stanu faktycznego sprawy do wnikliwego rozważenia wszystkich przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. z uwzględnieniem zarzutów skarżącego. III. Ponadto ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany jest także w uzasadnieniu decyzji wykazać (i poprzeć stosownymi dokumentami włączonymi do akt sprawy administracyjnej), że składki nie uległy przedawnieniu. Zauważyć należy, że część składek dotyczy [...] r., zatem upłynął już termin podstawowy 10-letni. W tej sytuacji zagadnienie to wymaga rozstrzygnięcia i wykazania sposobu liczenia terminu, podania czy i kiedy miało miejsce np. zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia. Organ oceni także sprawę z punktu widzenia zmiany ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mocą ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Na podstawie art. 11 pkt 1 tej ostatniej ustawy nadano nowe brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. wprowadzając w miejsce 10-letniego okresu przedawnienia, 5-letni okres przedawnienia. Zgodnie jednakże z art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków (...), "Do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r." Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, "Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu." IV. Reasumując należy stwierdzić, że analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje, iż doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a w części, w której umorzono postępowanie z tytułu odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek oraz w części dotyczącej składek finansowanych za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek finansowanych przez płatnika składek wraz z odsetkami za zwłokę. W związku z tym, organ obowiązany jest rozpatrzyć wniosek w powyższym zakresie na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Natomiast umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wyłącznie w przedmiocie składek (bez odsetek) finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, bowiem do nich ma zastosowania art. 30 u.s.u.s. Ponadto organ ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest wykazać, że nie doszło do przedawnienia składek, której to okoliczności Sąd nie przesądza, stwierdza wyłącznie, iż wymaga ona zbadania i wykazania przez organ w uzasadnieniu decyzji. V. Uchybienie powyższemu spowodowało naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów tych decyzja organu nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, że nie ma uprawnienia do umorzenia zaległych składek, jak również nie może nakazać organowi udzielenia ulgi. Mając zatem na względzie powyższe, Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. H. Adamczewska-Wasilewicz I. Najda-Ossowska D.Dudra