II SAB/Bk 76/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność P. K. S. w B. Spółki Akcyjnej w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. K. S. w B. Spółkę Akcyjną w B. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2012 roku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. nie wymierza organowi grzywny; 4. zasądza od P. K. S. w B. Spółka Akcyjna w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga na bezczynność P. K. S. w B. Spółki Akcyjnej w B. (dalej: PKS SA w B.) została wywiedziona na tle następujących okoliczności. A. K. w dniu [...] listopada 2012 r. wystąpił do PKS SA w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania: 1/ Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2/ Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w PKS SA w B., czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny? Jednocześnie wnioskodawca wniósł o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do przeprowadzenia kontroli biletów i w przypadku, jeżeli kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny, o wskazanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto umowę o świadczenie usługi kontroli oraz informacji na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów). Jako podstawę prawną podał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na ww. wniosek PKS SA w B. wskazała w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Jednakże z ostrożności PKS SA w B. stwierdziła, że gdyby nawet uznać powyższe informacje za informację publiczną, to nie mogłyby one i tak podlegać udostępnieniu, albowiem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. wnioskodawca zwrócił się do PKS SA w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dnia [...] sierpnia 2013 r. A. K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu – PKS SA w B. w przedmiocie informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący wniósł o uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności we wnioskowanym przedmiocie lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na stronie przeciwnej. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że pomimo upływu 14-dniowego terminu z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej strona przeciwna nie udzieliła mu wnioskowanej informacji, co uzasadnia zarzut bezczynności. W odpowiedzi na skargę PKS SA w B. wniosła o jej oddalenie wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem PKS SA w B. uznała wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2012 r. za bezprzedmiotowy i nie miała obowiązku na niego odpowiadać. Ponadto istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, albowiem jeżeli nie można ich tak zakwalifikować, zarzut bezczynności nie może być uznany za zasadny. W dalszej części pisma PKS SA w B. zawarła merytoryczne stanowisko dotyczące kwestii zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. skarżący wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku winno nastąpić albo poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji, co przybrałoby postać czynności materialno - technicznej, albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Każdej z tych czynności PKS SA w B. była zobowiązana zaś dokonać w ciągu 14 dni od chwili doręczenia wniosku. Brak stosownej reakcji, w ocenie skarżącego, uzasadnia zarzut bezczynności tego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność albo wniosku o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co oznacza, że następuje w formie czynności materialno - technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda następuje w drodze decyzji – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zauważenia jednak wymaga, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym oraz, gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, czy PKS SA w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej i po drugie, czy żądane przez skarżącego informacje można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., PKS SA w B. zobowiązana jest, co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, t.j.), zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań gminy. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż na mocy umów cywilnych z gminami, skarżąca spółka wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym, a więc realizuje obowiązek gmin wynikający z ustawy, przy czym gminy przekazują stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i do ulg podstawowych, a więc spółka korzysta z majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jeśli zaś chodzi o drugą kwestię sporną, to podkreślenia wymaga, że z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wskazany przepis wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych (informacja odnosi się do faktów) za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06). Ma więc rację skarżący, gdy twierdzi, że z art. 6 u.d.i.p. wynika, że przepis ten zawiera otwarty katalog możliwych informacji publicznych i że spółka w sposób nieuprawniony próbuje dokonać jego zawężenia. Trafnie tez wskazuje on, że informacje dotyczące sposobu organizowania kontroli biletów dotyczą w sposób bezpośredni wydatkowanych środków publicznych, wobec czego informacje te jak najbardziej stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na gruncie u.d.i.p. Z akt sprawy wynika zaś, że spółka jest dysponentem wnioskowanych informacji, co oznacza, że winna była go rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. IV SAB/Wr 2/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd odnośnie uznania żądanych przez skarżącego informacji za informacje publiczne. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżący w niniejszej sprawie – A. K., występował już wielokrotnie do przedsiębiorstw komunikacji samochodowej w różnych miastach Polski o udzielenie mu identycznych informacji i sądy administracyjne rozpoznając jego skargi stawały na stanowisku, że żądane przez niego informacje należą do kategorii informacji publicznych. Zdaniem Sądu, PKS SA w B. odmawiając skarżącemu udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał PKS SA w B. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując spółkę do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu spółki lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.