IV SA/Wr 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na [...], kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem, który wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w dniu 16 stycznia 2013r., [...] zwróciła się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad synem – [...]. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie, zaś sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją, z dnia [...] 2013 r., organ I instancji odmówił przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego na syna. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający powołał treść art. 16a ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy. Wskazał, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł. Stwierdził, że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że spełnia kryterium dochodowe, ponieważ dochód na osobę w roku 2011 wyniósł 479,28 zł netto miesięcznie. Nadto ustalił, że syn strony jest osobą niepełnosprawną wymagającą ze względu na charakter swojej choroby całodobowej opieki. Pozbawiony jej może stanowić zagrożenie dla siebie jak i otoczenia. Pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna strony zostało wydane w 2006 r. Jest to orzeczenie stwierdzające jego umiarkowany stopień niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności w stosunku do wyżej wymienionego ustalono orzeczeniem z dnia 6 listopada 2009 r. Dnia 26 marca 2013 r. strona dostarczyła dokumentację dotyczącą choroby i leczenia syna. Wynika z niej, że był on często hospitalizowany oraz niejednokrotnie istniała konieczność wzywania pogotowia ratunkowego z uwagi na zagrożenie, jakie chory stwarzał dla siebie i otoczenia. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Opieka ta jest na tyle absorbująca, iż nie jest możliwe podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. wnioskodawczyni była uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Z dokumentacji wynika, że przed nabyciem uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w 2010 r. strona była osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. Natomiast ostatnio zatrudniona była w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 7 czerwca 2008 r. Umowa o pracę została rozwiązana za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Nie jest zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 16a ust. 1 ustawy dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że jest ona dla niej i jej syna krzywdząca. Podała, iż pomoc jaką do tej pory otrzymywała ułatwiała leczenie syna, ponieważ średni miesięczny koszt leczenia to kwota 300,00 zł. Syn wymaga całodobowej opieki, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, dlatego musiała zrezygnować z jakiejkolwiek pracy. Ponadto, syn musi pozostawać pod stałym nadzorem lekarza i niejednokrotnie zdarzało się, że było wzywane do niego pogotowie po kilka razy w tygodniu. W związku z tym odwołująca się poprosiła o przyznanie pomocy, gdyż tylko dzięki temu może odpowiednio zatroszczyć się o zdrowie syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...] 2013r. stwierdziło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując przepis art. 16a ust. 1 ustawy Kolegium wskazało, że z przepisu tegoż wynika, iż aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy należy spełnić szereg przesłanek ustawowych. Najistotniejszą z nich jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego osoba zatrudniona musi zrezygnować z pracy z określonego powodu. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem częściowa rekompensata utraconego wynagrodzenia dla osób, które rezygnują z pracy aby sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Zasiłek ten nie jest natomiast przyznawany tylko z tego powodu, że dana osoba sprawuje opiekę. Ponadto, między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki musi istnieć związek przyczynowy. Opieka ta musi być przy tym na tyle intensywna i absorbująca, że wyklucza to możliwość aktywności zawodowej osoby ją sprawującej. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia przyjmując, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Z dokonanych ustaleń w toku postępowania wynika, że odwołująca się ostatni raz była zatrudniona w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 7 czerwca 2008 r. Stosunek pracy został rozwiązany w trybie wypowiedzenia przez pracodawcę. Następnie strona pobierała zasiłek dla osób bezrobotnych w okresie od dnia 17 czerwca 2008 r. do dnia 17 grudnia 2008 r. W kolejnym okresie od dnia 17 grudnia 2008 r. do dnia 16 sierpnia 2010 r. posiadała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku z tego tytułu. W dniu 17 sierpnia 2010 r. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych na jej wniosek. Z kolei, syn strony w okresie od dnia 14 czerwca 2005 r. do dnia 31 października 2009 r. legitymował się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, przy czym w orzeczeniach w tym przedmiocie nie wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (por. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 lipca 2005 r., z dnia 5 września 2006 r. i z dnia 14 lipca 2008 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.). Pierwsze orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności syna odwołującej się wydano w dniu 6 listopada 2009 r. (por. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G. z dnia [...] 2009 r. nr [...]). Zdaniem Kolegium, rozwiązanie ostatniego stosunku pracy, w jakim pozostawała odwołująca się nie ma związku z koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem. Zatrudnienie ustało bowiem wskutek wypowiedzenia przez pracodawcę (czyli wskutek jednostronnego oświadczenia woli) i nastąpiło w okresie, gdy syn strony posiadał umiarkowany stopień niepełnosprawności bez orzeczenia o konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji syna. Zatem, w ocenie Kolegium, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W ustalonym stanie faktycznym, można jedynie mówić o niepodejmowaniu obecnie przez nią zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. W takiej sytuacji zaś ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny może być natomiast przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pod wszakże warunkiem spełnienia innych przesłanek, limitujących przyznanie tego świadczenia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podkreślając, że jej syn wymaga całodobowej opieki i pomocy. Skarżąca wskazała, że od początku starań o zasiłek chodzi jej tylko o zdrowie syna. Do tej pory radziła sobie sama w opiece nad synem. Jednak od momentu pogorszenia się jego stanu zdrowia nie może podjąć żadnej stałej pracy, gdyż jest on zagrożeniem dla siebie samego i teściowej, która jest w podeszłym wieku. Skarżąca oświadczyła, że właśnie ze względu "przymusu" opieki nad synem została zwolniona z pracy, dodając , iż jej ówczesny pracodawca zwolnił ją na jej prośbę, gdyż chciała poświęcić się całkowicie opiece nad synem. Z kolei, nie jest w stanie zapewnić mu należytej opieki bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, a w szczególności przepis art. 16a ust. 1, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2 art. 16a ustawy). W niniejszej sprawie bezsporną pozostaje kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanki dotyczącej wysokości osiąganego dochodu, umożliwiającej przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, jak i niewystępowanie przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy, wyłączających uprawnienie skarżącej w tym zakresie. Niewątpliwym jest także, że syn skarżącej od dnia 1 listopada 2009 r. zaliczony został do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające nie zgodziły się natomiast z tym, że rozwiązanie ostatniego stosunku pracy, w jakim pozostawała skarżąca w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 7 czerwca 2008 r., miało związek z koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem, jako, że stosunek pracy ustał wskutek jego wypowiedzenia przez pracodawcę, a syn skarżącej w tym czasie legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności bez stwierdzenia konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] 2006 r., nr [...]). Nadto wskazały, że w chwili obecnej, z uwagi na wykreślenie skarżącej z dniem 17 sierpnia 2010r. na jej wniosek z ewidencji osób bezrobotnych i tak można jedynie mówić o niepodejmowaniu przez nią zatrudnienia. Ustawodawca nie przewidział zaś w takiej sytuacji możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dodały, że niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pod warunkiem spełnienia innych przesłanek, ma znaczenie przy rozważaniu kwestii zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które skarżąca pobierała od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012r. W przypadku spornego świadczenia natomiast ustawodawca przewidział możliwość jego uzyskania, oczywiście po spełnieniu pozostałych ustawowych przesłanek, jedynie w sytuacji rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to chociażby z przesłanek i istoty każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Analogicznie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy) przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W ocenie Sądu ta zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Sprawowanie opieki powinno zaś być niewątpliwie wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, gdy rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06, wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest przy tym ugruntowane na tle art. 17 ustawy stanowisko orzecznictwa, dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 437/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć przy tym także należy, że ustawodawca wiążąc w przepisie art. 16a omawianej ustawy - okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadza pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że ostatni okres zatrudnienia skarżącej miał miejsce od 1 lipca 2007r. do 7 czerwca 2008r., a stosunek pracy został skarżącej wypowiedziany przez pracodawcę. Tym samym, pomimo, że skarżąca bezpośrednio po ustaniu stosunku pracy, tj. od dnia 17 czerwca 2008 r. uzyskała status osoby bezrobotnej, który jak już o tym była mowa, po spełnieniu wszystkich wymaganych ustawą przesłanek, nie wyklucza uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak w świetle okoliczności sprawy nie mogła w tym czasie zostać uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej . Niemniej jednak, status osoby bezrobotnej skarżąca posiadała do dnia 16 sierpnia 2010 r., czyli do dnia, gdy wykreślona została z ewidencji osób bezrobotnych na swój wniosek. Niesporne jest w sprawie, że od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy wyjaśnienie powodu (przyczyny), dla którego skarżąca wystąpiła do organu zatrudnienia z przedmiotowym wnioskiem, jawi się jako kwestia najistotniejsza dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednakże w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy nie wyjaśniły powodu (przyczyny) wniosku skarżącej o jej wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych. Organy nie badały, czy był on istotnie – jak twierdzi skarżąca, wynikiem konieczności sprawowania stałej opieki nad synem. W sytuacji bowiem rezygnacji przez skarżącą ze statusu osoby bezrobotnej z uwagi na powyższe okoliczności (konieczność opieki nad synem) – zachodziłaby zdaniem Sądu podstawa do uznania skarżącej za osobę , o której stanowi art. 16a ustawy. Tymczasem organy, tak jak to już wyżej Sąd zauważył - zaniechały w tym względzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skupiając się jedynie na ostatnim okresie zatrudnienia skarżącej, a właściwie na sposobie rozwiązania ze skarżącą umowy o pracę z dniem 7 czerwca 2008r. i wywodząc z tegoż, iż nie zaistniała ze strony skarżącej rezygnacja z zatrudnienia. W świetle powyższych ustaleń, organy winny były rozważyć związek pomiędzy wnioskiem skarżącej o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych, a koniecznością sprawowania opieki nad synem (podanie o przyznanie przedmiotowego zasiłku opiekuńczego). Okoliczność ta jest o tyle istotna, że skarżąca, i co jest w sprawie niesporne - do 31 grudnia 2013r. miała przyznane na syna świadczenie pielęgnacyjne, co zaś powodowało, że nie mogła w czasie pobierania tegoz świadczenia podejmować żadnego zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, że jej syn legitymuje się od dnia 1 listopada 2009r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Zadaniem organów orzekających będzie zatem wyjaśnienie, a tym samym rozważenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między - w istocie rezygnacją poprzez niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą, uwzględniając jednocześnie, iż fakt pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. bezpośrednio po wykreśleniu z ewidencji osób bezrobotnych i tuż przed wystąpieniem z wnioskiem o sporne świadczenie, nie niweczy tego związku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.