II SA/Rz 1015/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej początkowej daty przyznania świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał wnioskodawcy E. L. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad D. L. w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od dnia 16 lipca 2013 roku do dnia 31 października 2013 roku, przy czym kwota świadczenia za lipiec 2013 roku wyniosła 277,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że żona wnioskodawcy D. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 2004 roku, zaś ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 stycznia 2011 roku. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji ustalił, że wnioskodawca E. L. prowadził własną działalność gospodarczą od dnia 27 stycznia 2010 roku do czasu jej wyrejestrowania w dniu 15 lipca 2013 roku, natomiast zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 5 lutego 2012 roku. Organ I instancji ustalił, że niepełnosprawność D. L. istniała w chwili podejmowania przez wnioskodawcę prowadzenia działalności gospodarczej, lecz jej stan zdrowia przyczynił się do zawieszenia, a następnie wyrejestrowania działalności gospodarczej. W dniu 5 stycznia 2013 roku wnioskodawca E. L. podjął zatrudnienie w Sklepie [...] na podstawie umowy o dzieło, lecz zrezygnował z niego w dniu 4 marca 2013 roku. Zdaniem organu I instancji zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, bowiem należy je traktować jako przerwę w jej prowadzeniu spowodowaną określonymi okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego. Ponadto organ I instancji ustalił, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca E. L. wskazał, że nie zgadza się z przyznaniem mu świadczenia dopiero od dnia 16 lipca 2013 roku, bowiem faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 5 lutego 2012 roku. Wnioskodawca podkreślił, że nie był w stanie prowadzić tej działalności ani pracować z uwagi na stan zdrowia jego żony, która choruje od 2004 roku, lecz znaczny stopień niepełnosprawności posiada orzeczony dopiero od dnia 5 stycznia 2011 roku. Odwołujący podkreślił, że próbował pogodzić opiekę nad żoną z prowadzeniem działalności gospodarczej, a następnie z pracą w sklepie odzieżowym, lecz było to zajęcie na dwa etaty, bowiem żona wymagała stałej opieki innej osoby; z tego powodu rozwiązał umowę, na podstawie której pracował, z dniem 4 marca 2013 roku. Odwołujący wniósł o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 5 marca 2013 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło ustalenia jak i ocenę prawną zaprezentowane przez organ I instancji. W szczególności przyjęło, iż wykładnia logiczna i systemowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wskazuje, że rezygnacja taka w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może budzić wątpliwości, musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie z aktualnie wykonywanej pracy zarobkowej. W przypadku prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej należy stwierdzić, że taką rezygnacją jest dopiero wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji. Natomiast zawieszenie działalności gospodarczej powoduje jedynie czasową przerwę w prowadzeniu tej działalności, w czasie której osoba prowadząca działalność wprawdzie nie pracuje, lecz pozostaje w gotowości do jej podjęcia i w każdej chwili może tę działalność wznowić. Taki stan rzeczy nie może być utożsamiany z ustawowym warunkiem uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skargę od tejże decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył E. L., który wniósł o jej uchylenie i przyznanie i przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do marca 2013 r. Skarżący powielił opisane wyżej zarzuty przedstawione w odwołaniu do SKO, a nadto stwierdził, że decyzja SKO przyznająca mu specjalny zasiłek opiekuńczy od lipca jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił właściwe przepisy oraz czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Kwestią budząca wątpliwości była interpretacja art. 16a ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a w/w ustawy. Przepis art. 16a w/w ustawy przewiduje, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że prowadzenie przez E. L. działalności gospodarczej, nawet po jej zawieszeniu w dniu 5 lutego 2012 r., uniemożliwia uznanie go za osobę rezygnującą z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. aż do jego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 16 lipca 2013 r. SKO uznało, że rezygnacja zatrudnienia musi mieć charakter trwały co w przypadku zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej nie ma miejsca. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Zawieszenie działalności gospodarczej uregulowane jest w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Polega ono na czasowym zaprzestaniu przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Okres zawieszenia to zatem czas przestoju, samoistnej przerwy w wykonywaniu działalności gospodarczej. Przez zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć przerwanie wykonywania tej działalności sensu largo na określony okres (czas określony ustawowo), w czasie którego jednak przedsiębiorca ma zarówno prawo, jak i obowiązek dokonywania pewnych czynności związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przed jej zawieszeniem (dotyczących tej działalności). W doktrynie wskazuje się, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu, które są wymuszane przez okoliczności uniemożliwiające jej prowadzenie. Przedsiębiorstwo i przedsiębiorca istnieją w okresie zawieszenia, ale działalność gospodarcza zostaje wstrzymana (tak M.A. Waligórski, Prawo przedsiębiorcy do zawieszenia..., s. 2 i n.). Zawieszenie dotyczy wykonywania działalności gospodarczej, wydaje się więc uzasadnione przyjęcie poglądu, iż zawieszenie może nastąpić po podjęciu działalności, czyli już w trakcie jej prowadzenia w rozumieniu art. 2 ustawy. W niniejszej sprawie okres zawieszenia działalności gospodarczej skarżącego trwał około 1,5 roku i nie doprowadził do podjęcia jej na nowo, ale do jej formalnego zakończenia w dniu 16 lipca 2013 r. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nastąpiło na skutek jej zawieszenia w dniu 5 lutego 2012 r. W tym zakresie Sąd podziela wyrażone już w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowisko co do możliwości uznania zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej za równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. przyjęte na gruncie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który w swojej hipotezie zawiera identyczną jak w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2011 r., II SA/Ol 1023/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., I SA/Wa 290/11 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12. W realiach niniejszej sprawy – wobec podjęcia przez skarżącego zatrudnienia na podstawie umowy o dzieło na początku 2013 r. i rezygnacji z niego z dniem 4 marca 2013 r. powstało pytanie, czy w dniu 5 marca 2013 r. E. L. był osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad żoną. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco. Zawieszenie działalności gospodarczej oznaczało – co oczywiste – faktyczne zaprzestanie jej wykonywania i co pokazał dalszy bieg zdarzeń – miało charakter trwały. Uznanie skarżącego za osobę, która z dniem 5 marca 2013 r. zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad żoną rodzi konieczność zbadania zaistnienia przesłanek z art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Bezspornie skarżący złożył wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności jego żony. Jak ocenił sąd w niniejszej sprawie na dzień 5 marca 2013 r. zrezygnował on z zatrudnienia, aby opiekować się żoną. Wynika stąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r., co miało oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organy orzekające błędnie przyjęły początkową datę świadczenia należnego E. L. Rodzi to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji w części ustalającej początkową datę przyznania skarżącemu świadczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organu I instancji orzeknie co do należnego skarżącemu świadczenia za wcześniejszy okres po myśli art. 24 ust. 2a u.ś.r. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia nie było potrzeby wydawania orzeczenia w trybie art. 152 P.p.s.a