II SA/Gl 79/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Pismem z 9 listopada 2010 r. A. S. zwrócił się do Burmistrza K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na obrocie złomem na działce nr [1] w K. przy ul. [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania protest przeciwko lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie zgłosili J. i Z. D.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. opinią z [...] r. nr [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w postanowieniu z [...] r. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Burmistrz K. postanowieniem z [...] r. nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na obrocie złomem. Ustalono także zakres raportu oddziaływania na środowisko, wskazując że powinien zawierać informacje określone w art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu (...). Określono także w pkt 2 decyzji wymagane dla raportu dodatkowe treści związane z hałasem oraz kodem i opisem miejsc oraz sposobów magazynowania odpadów przewidzianych do zbierania. W podstawie prawnej podano przepis art. 63 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 66 ust. 1 i 6 ustawy o udostępnianiu (...). Po rozpoznaniu zażalenia A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga na postanowienie organu II instancji została oddalona wyrokiem z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 494/11. W dniu 15 lutego 2012 r. A. S. złożył w organie sporządzony przez siebie raport oraz analizę hałasu. Uzupełnił je pismem z 20 lutego 2012 r., a na wezwanie organu I instancji, ponownie pismem z 2 marca 2012 r. 7 marca 2012 r. Burmistrz K. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o dokonanie uzgodnień oraz do PPIS w K. o wydanie w sprawie opinii, dołączając złożone przez stronę materiały. Równocześnie organ I instancji zawiadomieniem z 7 marca 2012 r. rozpoczął procedurę udziału społeczeństwa w postępowaniu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i wniosków, oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją umieszczono na tablicy ogłoszeń UM oraz stronie internetowej, a także tablicy ogłoszeń Osiedla nr [...] w K. Uwagi do raportu wnieśli J. i Z. D., zaś B. i J. M. sprzeciwili się inwestycji. Zgłoszone uwagi i wnioski przekazano organowi uzgadniającemu i opiniującemu. PPIS w K. pismem z 2 kwietnia 2012 r. wezwał A. S. do uzupełnienia złożonych materiałów. Inwestor przesłał swoje wyjaśnienie w dniu 3 kwietnia 2012 r. Pismem z [...] r., nr [...] organ negatywnie zaopiniował warunki planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ocenił, że nadesłane materiały nie są miarodajne, nie odpowiadają wymaganiom określonym w postanowieniu Burmistrza K. z [...] r. Nie spełniają kryteriów profesjonalnego, rzetelnego i wiarogodnego raportu. Brak profesjonalnej analizy oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny, nie określono miejsc składania złomu. Z twierdzeń strony wynika, że zamierza też dokonywać demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, co wymaga zmiany kwalifikacji przedsięwzięcia na gruncie rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z 11 kwietnia 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu, co wykonano 23 kwietnia 2012 r. Uznając nadesłane materiały za niewystarczające, RDOŚ pismem z 9 maja 2012 r. po raz kolejny wezwał do złożenia raportu, uwzględniającego wszystkie elementy wymienione w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji (...) i opracowanego w sposób pozwalający na określenie konkretnych warunków realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia. Żądanego raportu inwestor nie złożył, wobec czego RDOŚ w K. postanowieniem z [...] r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na obrocie złomem na działce nr [1] w K. Odmowę uzasadnił tym, że złożony raport nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia, albowiem nie spełnia wymagań stawianych tego rodzaju dokumentowi i nie udziela informacji w kluczowych dla sprawy kwestiach. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania, Burmistrz K. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przy wydaniu decyzji winny być wzięte pod uwagę, zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) opinia organu sanitarnego i uzgodnienie organu ochrony środowiska. O ile opinia nie ma dla organu znaczenia wiążącego, to uzgodnienie jest formą współdziałania o charakterze stanowczym (wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/1998). Uzgodnienie wiąże organ decydujący, stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2005 r., IV SA/Wa 578/2004 oraz z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 440/2006). Wobec braku uzgodnienia ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i negatywnej opinii PPIS w K., zasadne jest wydanie decyzji odmownej. Odwołanie od decyzji złożył A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postanowieniem z [...] r. Burmistrz K. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz nałożył obowiązek sporządzenia raportu, określając jego zakres. Spełniona zatem została przesłanka z art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Osoba sporządzająca raport winna posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, której dotyczy przedsięwzięcie (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 615/11). Raport jest jednym z najważniejszych dokumentów w sprawie, ma umożliwić rozpoznanie wszystkich zagrożeń, jego obligatoryjne elementy określa art. 66 ustawy. Stanowisko organu opiniującego i uzgadniającego jest zasadne, jeśli chodzi o ocenę raportu. Nie spełnia on kryteriów profesjonalizmu, rzetelności i wiarygodności, nie zawiera też wymaganych ustawą treści. Jest zbiorem uwag, deklaracji i zapytań, sformułowanym przez jego autora. Raport pomija też obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...], zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, którą zobowiązano stronę do gromadzenia odpadów o określonych kodach w odpowiednich pojemnikach i kontenerach. W tym zakresie decyzja ta jest ostateczna i prawomocna (wyrok WSA w Gliwicach z 15 marca 2012 r., sygn. II SA/GL 788/11). Decyzją określono także parametry miejsca gromadzenia odpadów i ustawiania pojemników. Natomiast tę kwestię inwestor przedstawia w raporcie jako podlegającą negocjacjom i możliwą do odmiennego rozwiązania. W skardze do sądu administracyjnego A. S. wyraził swoje niezadowolenie z wyników postępowania, zanegował zasadność stanowiska SKO w C. i Burmistrza K., a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Zawnioskował o "pozytywny dokument". Stanowisko swoje podtrzymał w piśmie bez daty, które nadano do Sądu w dniu 2 kwietnia 2013 r., zanegował w nim dodatkowo uciążliwość planowanej inwestycji oraz zasadność sprzeciwu ze strony sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania: Z. D. w piśmie z 24 maja 2013 r., a T. D. w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. zakwestionowali zasadność zarzutów skargi. Uczestnik W. D., na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia określonego jako obrót złomem. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1387), punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, kwalifikują się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dla tego rodzaju przedsięwzięć konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach określonych w art. 72 ustawy. Dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzony został obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w trybie określonym art. 63 ust. 1 ustawy. Obowiązek ten stwierdzono postanowieniem Burmistrza K. z [...] r., które jest ostateczne i prawomocne. W postanowieniu tym określono także zakres raportu, jaki miał być sporządzony, zgodnie z art. 63 ust. 4 ustawy. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest procedurą prowadzoną w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jej wdrożenie obliguje organ prowadzący postępowanie do zapewnienia w postępowaniu udziału społeczeństwa, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy. Obowiązek ten realizowany jest poprzez publiczne obwieszczanie o poszczególnych etapach postępowania, zgodnie z art. 33 i 38 ustawy. Natomiast sam udział społeczeństwa realizowany jest w formach określonych w dziale III ustawy, poprzez prawo składania uwag i wniosków (art. 29 i 34 ustawy). Od udziału społeczeństwa należy natomiast odróżnić udział stron, którym przysługują środki procesowe, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu, składania wniosków dowodowych i wnoszenia środków zaskarżenia. Status stron w postępowaniu administracyjnym miały osoby oznaczone jako uczestnicy w postępowaniu sądowym, właściciele działek sąsiednich. Zasadniczym dokumentem sporządzonym w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obligatoryjne treści raportu wyznacza art. 66 ustawy. Wymagany w sprawie zakres raportu został określony w postanowieniu Burmistrza K. z [...] r. Winien on obejmować zarówno treści określone w art. 66 ustawy, jak i zawierać: dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska, propozycje zabezpieczeń akustycznych gwarantujących dotrzymanie norm, mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionymi granicami terenu inwestycji, terenów podlegających ochronie akustycznej, zasięgiem oddziaływania akustycznego, kody odpadów przewidziane do zbierania, szczegółowy opis sposobów i miejsc magazynowania odpadów. Przepisy nie określają wymagań formalnych wobec osób uprawnionych do sporządzenia raportu. Art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy przewiduje jednak streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu. Wynika to z tego, że bezspornie wymagane dla raportu treści wymagają wiedzy fachowej w szczególnym zakresie związanym z zasobami środowiska, standardami jego ochrony i środkami służącymi tej ochronie. Skarżący sporządził raport samodzielnie, co na gruncie ustawy nie jest wykluczone. Autor raportu, by go sporządzić, musi jednak posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą przedsięwzięcie się wiąże (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 615/11). Raport jest dokumentem prywatnym, ale o szczególnej mocy dowodowej, stanowi bowiem z założenia kompleksową ocenę przedsięwzięcia i analizę jego aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych we wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13). Raport jako dokument podlega ocenie przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W przekonaniu Sądu organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów, odmawiając raportowi wiarygodności. Krytyka jego treści, zaakceptowana przez organy, a wyrażona w stanowiskach organu oceniającego i uzgadniającego, jest zasadna. Lektura złożonego raportu potwierdza twierdzenie, że został on przygotowany przez osobę nie posiadającą wiedzy w zakresie gospodarowania odpadami i ochrony środowiska. Jego treść nie odpowiada zakresowi ustalonemu art. 66 ustawy i nie rozstrzyga żadnej z problemowych kwestii. Styl, w jakim zaś został napisany, świadczy o braku kompetencji autora. Skoro w sprawie była prowadzona ocena oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, był zobowiązany do uzgodnienia warunków przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz do uzyskania opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Występując o uzgodnienie i opinię przedłożono m. in. wniosek i raport, zgodnie z art. 77 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Uzyskana opinia była negatywna, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia, wskazując że złożony raport nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia, czyli rzeczową weryfikację oddziaływania inwestycji na środowisko. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, jak w niniejszej sprawie, to właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bierze pod uwagę wyniki uzgodnień, ustalenia zawarte w raporcie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, zaś decyzja winna określać kwestie, wskazane w art. 82 ust. 1 ustawy. Burmistrz K. decyzją z [...] r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, co zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stanowisko organów, że złożone materiały nie dają podstaw do określenia wymaganych ustawą treści jest uzasadnione, a przyczyną tego są wskazane wyżej wady raportu, skutkujące brakiem uzgodnienia ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Sąd podziela stanowisko, że uzgodnienie jest formą współdziałania o charakterze stanowczym i brak uzgodnienia ma niweczący wpływ na możliwość określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 października 2011 r. II SA/Łd 810/11). Określenie środowiskowych uwarunkowań wymaga uwzględnienia wielu specyficznych dla przedsięwzięcia, specjalistycznych elementów. Współdziałanie ze strony wyspecjalizowanych organów administracji publicznej, takich jak regionalny dyrektor ochrony środowiska, jest gwarantem merytorycznej prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji. Natomiast zgodnie z ustawą, ciężar określenia istotnych parametrów przedsięwzięcia spoczywa na inwestorze zobowiązanym do przedłożenia raportu. W konsekwencji treść raportu determinuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy. Należy zwrócić uwagę, że skarżący był wzywany do poprawienia i uzupełnienia raportu, jednak jego działania nie były skuteczne. W tej sytuacji, wobec braku uzgodnienia ze strony organu współdziałającego, zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.