II SAB/Łd 123/13

Dnia 15 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. W. na bezczynność A S.A. Oddział Ł. – T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje A S.A. Oddział Ł. – T. do załatwienia wniosku I. W. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od A S.A. Oddział Ł. – T. na rzecz skarżącej I. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.P. II SAB/Łd 123/13 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. I. W. wystąpiła do A S.A. Oddział Ł. – T. Rejon T. z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej poprzez udostępnienie: kopii decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii SN 15kV przebiegających nad nieruchomością położoną w miejscowości S., gm. T., obejmującą działkę nr 682/6, obręb [...], jak również załączników do tych decyzji, w tym: dokumentację projektową, mapy obrazujące przebieg w/w linii 15 kV, wykazy właścicieli nieruchomości lub informacji, czy linia ta posiada decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dokumenty odbioru technicznego tego obiektu, ostateczne uzgodnienia, stwierdzające prawne zajęcie nieruchomości i prawną możliwość budowy w/w linii nad tą nieruchomością, mapy do celów prawnych potwierdzających legalność naniesień nad nieruchomością, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, aktualny na dzień dzisiejszy plan zagospodarowania przestrzennego lub warunki zabudowy, z których jasno wynika, że takie linie mogą być tam pobudowane, dokumentów, w których jednoznacznie jest określone, że dotyczy to jej działki, a nie ogólnie miejscowości S. Jednocześnie I. W. wniosła o przesłanie odpowiedzi w formie papierowej wraz z potwierdzonymi z oryginałem kopiami dokumentów prawnych, stwierdzających powyższe zagadnienia bądź też o udzielenie w formie pisemnej odpowiedzi, że dokumentów takich nie ma. W odpowiedzi na wniosek A S.A. Oddział Ł. – T. pismem z dnia 13 września 2013 r. poinformowała I. W., że posiadane przez Spółkę dokumenty w zakresie lokalizacji i budowy linii napowietrznej 15 kV przebiegającej przez działkę nr 628/6, położonej w miejscowości S. zostały przedłożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i znajdują się w aktach sprawy [...], a wnioskodawczyni jako strona postępowania toczącego się przed tym organem ma możliwość przeglądania akt sprawy. Jednocześnie Spółka poinformowała, że udostępnienie powyższej dokumentacji może nastąpić również w siedzibie Rejonu Energetycznego T. w uzgodnionym terminie. W dniu 29 sierpnia 2013 r. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie legalności budowy i lokalizacji linii energetycznej napowietrznej, przebiegającej nad działką nr 682/6 w miejscowości S. Za I. W. stawił się jej pełnomocnik – P. W. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, linia energetyczna przebiegająca przez działkę nr 682/6 w miejscowości S. została wybudowana w latach 70. Pełnomocnicy A S.A. oświadczyli, że żadne przepisy prawa nie obligują spółki do archiwizacji dokumentów przez czas nieokreślony. P. W. oświadczył, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie legalności i lokalizacji linii energetycznej przebiegającej nad działką nr 682/6, a przedstawionym przez A S.A. stwierdził, że nadal brak jest decyzji lokalizacyjnej, decyzji o pozwoleniu na budowę i prawa własności gruntów do działki nr 682/6. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność A S.A. Oddział w Ł. – T. Rejon T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. W. wniosła o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Spółki do ukarania dyscyplinarnie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że do dnia złożenia skargi zakład użyteczności publicznej nie udostępnił żądanej informacji w formie pisemnej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę A S.A. Oddział Ł. – T. wniosła o jej oddalenie i zażądanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. akt sprawy o sygn. [...]. Spółka zauważyła, że skarżąca dysponowała wiedzą o nieposiadaniu przez podmiot zobowiązany żądanej informacji, a mimo to wystąpiła ze skargą na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – dalej ustawa. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu A S.A. w W. (61,89%). Spółka ta jest zaś akcjonariuszem A S.A. w L. (10,05% akcji) oraz akcjonariuszem A Obrót S.A. (99,55% akcji), która jednocześnie jest akcjonariuszem A S.A. (89,91% akcji). Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu A S.A. w L. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać A S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Na gruncie rozpoznawanej sprawy za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznana została jednostka organizacyjna A S.A. w L. – A S.A. Oddział Ł. – T. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 października 2013 r., I OZ 863/13 i w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13 podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że każdorazowo wyłącznie zobowiązanym do udzielenia informacji będzie organ zarządzający spółką. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, iż w ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. I. W. wystąpiła do A Oddział Ł. – T. Rejon T. z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii SN 15kV przebiegających nad nieruchomością położoną w miejscowości S., gm. T., obejmującą działkę nr 682/6, obręb 15, jak również załączników do tych decyzji, w tym: dokumentację projektową, mapy obrazujące przebieg w/w linii 15 kV, wykazy właścicieli nieruchomości lub informacji, czy linia ta posiada decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dokumenty odbioru technicznego tego obiektu, ostateczne uzgodnienia, stwierdzające prawne zajęcie nieruchomości i prawna możliwość budowy w/w linii nad tą nieruchomością, mapy do celów prawnych potwierdzających legalność naniesień nad nieruchomością, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, aktualny na dzień dzisiejszy plan zagospodarowania przestrzennego lub warunki zabudowy, z których jasno wynika, że takie linie mogą być tam pobudowane, dokumentów, w których jednoznacznie jest określone, że dotyczy to jej działki, a nie ogólnie miejscowości S.. Jednocześnie I. W. wniosła o przesłanie odpowiedzi w formie papierowej wraz z potwierdzonymi z oryginałem kopami dokumentów prawnych, stwierdzających powyższe zagadnienia bądź też o udzielenie w formie pisemnej odpowiedzi, że dokumentów takich nie ma. Treść pisma daje podstawy do przyjęcia, że skarżąca domagała się udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że podmiot zobowiązany nie udzielił skarżącej żądanej informacji, informując w piśmie z dnia 13 września 2013 r., iż "posiadane dokumenty zostały przedłożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i znajdują się w aktach sprawy (...), Pani jako strona tego postępowania ma możliwość przeglądania w/w akt sprawy. Tym niemniej informujemy, iż udostępnienie powyższej dokumentacji może nastąpić w siedzibie Rejonu Energetycznego T. w uzgodnionym terminie." Nie ulega wątpliwości, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) to dokumenty, do których dostęp jest zagwarantowany ustawą, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, wyrok WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W tej sytuacji wniosek skarżącej z dnia 2 sierpnia 2013 r. powinien być rozpoznany w trybie określonym w ustawie. O ile podmiot zobowiązany jest w posiadaniu wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., I OSK 1622/10). Jeżeli zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany, nie umożliwiają udostępnienia informacji w formie zgodnej z wnioskiem, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Z tego względu nie można przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo z dnia 13 września 2013 r., w którym A S.A. Oddział Ł. - T. poinformowała skarżącą, że z dokumentacją dotyczącą lokalizacji i budowy linii energetyczne może zapoznać się jako strona postępowania administracyjnego toczącego się przed PINB w T. w siedzibie tegoż organu bądź w siedzibie podmiotu zobowiązanego. Po pierwsze, z pisma tego nie wynika w sposób precyzyjny, czy dokumenty, do jakich odsyła A S.A. Oddział Ł. - T. to wszystkie dokumenty, których udostępnienia domaga się wnioskodawczyni. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie, czy prawidłowe jest poinformowanie pismem, że inny podmiot jest ich dysponentem. Z drugiej zaś strony, podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawczynię, że dokumenty te są do wglądu również w jego siedzibie. Nawet gdyby przyjąć, że do wglądu udostępnione zostały dokumenty będące przedmiotem żądania, to nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że zaproponowany przez podmiot zobowiązany sposób zapoznania się z dokumentami nie odpowiada temu, który wynika z treści wniosku. W ocenie Sądu stan bezczynności nie ustał również na skutek skierowania do skarżącej pisma z dnia 15 października 2013 r. W piśmie tym podmiot zobowiązany, już po wniesieniu do tut. Sądu rozpoznawanej skargi, poinformował, że skarga nie jest zasadna, gdyż A S.A. Oddział Ł. - T. nie dysponuje decyzją lokalizacyjną, decyzją o pozwoleniu na budowę i prawem własności gruntów do działki stanowiącej własność skarżącej, a wnioskodawczyni miała tego świadomość, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 29 sierpnia 2013 r. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w piśmie tym podmiot zobowiązany odnosi się jedynie do trzech konkretnych elementów żądania zawartego we wniosku z dnia 2 sierpnia 2013 r., nie sposób w konsekwencji uznać, iż żądanie udzielenia informacji publicznej zostało załatwione w całości, zgodnie z treścią wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r., II SAB/Lu 75/10 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., II SAB/Łd 107/13). Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10). Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w chwili wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. należało zobowiązać A S.A. Oddział Ł - T. do załatwienia wniosku I. W. z dnia 2 sierpnia 2013 r. w określonym terminie. Jednocześnie, na podstawie tego samego przepisu, Sąd stwierdził, że bezczynność podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jak w pkt 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 3. LS