II SAB/Wa 54/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do rozpoznania wniosku H. z dnia [...] listopada 2007 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz H. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 615/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 179/08 oddalający skargę H. [...], na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej jako Prezes IPN), w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. H. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezesa IPN wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. złożonym w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji, które jej zdaniem stanowiły informację publiczną. We wniosku H. podała, że pracownik Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej W. S., przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie o sygn. akt [...] wniesionej przez J. M. przeciwko G. B. o ochronę dóbr osobistych, złożył zeznania w charakterze świadka. H. wyjaśniła, że pracownik ten pełni funkcję [...] Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wskazała, że w związku z zeznaniami złożonymi przed Sądem przez W. S. w dniu [...] października 2007 r. domaga się udostępnienia informacji: 1) czy Sąd Okręgowy w W., bądź któryś z uczestników postępowania lub ich pełnomocników zwrócił się do Instytutu, w związku z toczącą się sprawą, o przeprowadzenie kwerendy lub dostarczenie kopii jakichkolwiek dokumentów organów bezpieczeństwa państwa odnośnie osoby J. M., 2) na jakich zasadach i podstawie prawnej W. S. badał akta znajdujące się w Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. i Oddziale w W. oraz udzielił informacji odnośnie ich zawartości przed Sądem Okręgowym w W. oraz złożył uwierzytelnione kopie dwóch dokumentów, 3) czy Pan W. S. zwolniony został z obowiązku zachowania tajemnicy służbowej we wskazanym wyżej zakresie, 4) jak powszechna jest praktyka udzielania w wyżej wskazany sposób, w związku z powołaniem na świadka pracownika Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, informacji odnośnie zawartości dokumentów znajdujących się w zasobie Instytutu, 5) czy Pan G. B. składał kiedykolwiek wniosek o udostępnienie dokumentów znajdujących się w zasobie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu celem przeprowadzenia badań naukowych, bądź przygotowania materiału do publikacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes IPN poinformował H., że żądane informacje nie są objęte przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo Prezesa IPN stało się przedmiotem skargi H. do Sądu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt. II SA/Wa 460/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. stwierdzając, że pismo Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2008 r. nie jest decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt. I OSK 815/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę H. na powyższe postanowienie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. H. wezwała Prezesa IPN do usunięcia naruszenia prawa, poprzez udostępnienie żądanych informacji. Wobec ponownej odmowy zawartej w piśmie Prezesa IPN z dnia [...] września 2008 r. H. wniosła do Sądu pierwszej instancji skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu skargi H. podniosła, że w toczącej się przed Sądem Okręgowym w W. sprawie o ochronę dóbr osobistych z powództwa J. M. ani Prezes IPN, ani H. nie byli stroną postępowania. Twierdziła, że posiada interes prawny żądając powyższych informacji albowiem prowadzi badania programu tzw. dzikiej lustracji, przecieków z zasobów IPN. H. wywodziła, że w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w W. doszło do ujawnienia informacji z zasobów IPN w drodze powoływania świadków – pracowników IPN, którzy z własnej inicjatywy przedkładali Sądowi poświadczone urzędowo odpisy dokumentów organów bezpieczeństwa państwa. Twierdziła, że chce zbadać podstawy prawne takiego działania oraz skalę zjawiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 179/08 uznał, że informacji, których domagała się H., nie można było zakwalifikować jako informacje publiczne i oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądane przez H. informacje dotyczą postępowania cywilnego, które toczy się przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie o sygn. akt [...]. Ta sprawa jest sprawą indywidualną, prywatną, toczącą się pomiędzy osobami fizycznymi, tj. J. M. a G. B. Reguły i zasady dostępu do akt tego postępowania określają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W takiej sytuacji zakres dopuszczonych przez Sąd dowodów w sprawie indywidualnej o ochronę dóbr osobistych nie jest sprawą publiczną, lecz częścią postępowania sądowego, a złożone przez pracownika IPN zeznania w tym zeznania dotyczące funkcji, upoważnienia do badania dokumentów w IPN nie można zdaniem Sądu pierwszej instancji zakwalifikować jako informacji publicznej (choć złożone zostały przez osobę publiczną). O informacje w przedmiocie toczącego się postępowania cywilnego H. winna zwrócić się do Prezesa Sądu Okręgowego w W., a nie do Prezesa IPN. Nadto WSA w Warszawie podniósł, że Prezes IPN nie będąc stroną tego postępowania i nie znając treści zeznań pracownika IPN złożonych w sprawie cywilnej o ochronę dóbr osobistych nie posiada informacji, czy zeznania pracownika IPN miały charakter prywatny, służbowy, czy dotyczyły wiadomości powziętych przez świadka w związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi czy też nie. Nie sposób też zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć, że pracownik IPN miał obowiązek informować pracodawcę Prezesa IPN na jaką okoliczność i jakiej treści złożył zeznania w charakterze świadka w postępowaniu cywilnym o ochronę dóbr osobistych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. w W. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, a ponadto art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez błędną wykładnię pojęcia informacja publiczna, a jednocześnie błędne zastosowanie przepisów, poprzez podjęcie przez Sąd próby badania celów dla jakich skarżąca ubiegała się o udostępnienie informacji publicznej, z równoczesnym kwestionowaniem kompetencji Prezesa IPN do udostępnienia informacji publicznej i odsyłanie w tym zakresie do Sądu Okręgowego w W., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także gwarantowaną przez Konwencję wolność pozyskiwania informacji; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 i 8, art. 134 § 1, art. 135, art. 149 ww. ustawy w związku z art. 45 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niepodjęcie należytej reakcji przez Sąd w sytuacji nieprzestrzegania prawa przez organ administracji publicznej, a tym samym niezapewnienie skarżącej realizacji prawa do sądu i prawa do skutecznego środka odwoławczego. Wskazując na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną wskazał, że nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca H. jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania informacji publicznej (art. 2 ustawy) a Instytut podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ustawy). Pytaniem, na które należy udzielić prawidłowej odpowiedzi jest w tej sytuacji jest pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dokonując merytorycznej oceny zarzutów skargi NSA wskazał, że sposób udostępniania dokumentów będących w dyspozycji IPN określony został w Rozdziale 4 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424). Zasady udostępniania dokumentów nie dotyczących wnioskodawcy określają przepisy art. 35c i 36 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. H., nie pytała Prezesa IPN o przedmiot indywidualnego sporu o ochronę dóbr osobistych, o zawartość dokumentów dotyczących powoda, czy też o treść zeznań złożonych przez pracownika IPN-u. NSA podkreślił, że pytanie zawarte w punkcie drugim wniosku dotyczyło zasad i podstaw prawnych, w oparciu o które pracownik organu państwowego poza zakresem własnych kompetencji mógł badać akta znajdujące się w zasobach tegoż organu. Jest zatem istotne dla opinii publicznej ustalenie, na jakich zasadach pracownik Instytutu uzyskał dostęp do interesujących go dokumentów oraz złożył ich uwierzytelnione kopie w postępowaniu przed sądem cywilnym. W państwie prawa i przy rodzaju dokumentów, którymi dysponuje IPN, trudno byłoby bowiem zaakceptować sytuację, w której każdy z pracowników IPN ma nieograniczony dostęp do zasobu dokumentów Instytutu i może składać ich uwierzytelnione kopie w sytuacjach, w których uzna to za stosowne. Podobnie zdaniem NSA ocenić należy pytanie zawarte w punkcie trzecim wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 20 ww. ustawy o IPN pracownicy Instytutu, także po ustaniu stosunku pracy, są obowiązani zachować w tajemnicy wiadomości związane z działalnością Instytutu, powzięte w związku z zatrudnieniem w Instytucie Pamięci Narodowej, z wyjątkiem uzyskanych w toku badań naukowych. Informacja czy pracownik Instytutu składając zeznania jako świadek został zwolniony z obowiązku zachowania tajemnicy, jeżeli był nią związany, jest jak najbardziej informacją publiczną. Pozwala bowiem na ocenę czy przepisy prawa są przestrzegane, czy też ich interpretacja i stosowanie zależy od czynników pozamerytorycznych co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Dlatego stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w żadnym wypadku nie zasługuje na akceptację. Informacje te dotyczą bowiem działania Instytutu, a działanie to było wielokrotnie przedmiotem publicznej debaty i budzi społeczne zainteresowanie. NSA podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, to Prezes IPN jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na objęte wnioskiem pytania. Pytania te dotyczą bowiem w istocie dostępu do dokumentów Instytutu i możliwości ich wykorzystania dla celów niezwiązanych z ustawowymi zadaniami Instytutu. A zgodnie z przepisami wspomnianej wcześniej ustawy to Prezes IPN ostatecznie decyduje o dostępie do dokumentów znajdujących się w zasobach Instytutu i to on kieruje jego pracami. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że Prezes IPN jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na objęte wnioskiem H. z dnia [...] listopada 2007 r. pytania. Pytania te dotyczą bowiem w istocie dostępu do dokumentów Instytutu i możliwości ich wykorzystania dla celów niezwiązanych z ustawowymi zadaniami Instytutu. A zgodnie z przepisami wspomnianej wcześniej ustawy, to Prezes IPN ostatecznie decyduje o dostępie do dokumentów znajdujących się w zasobach Instytutu i to on kieruje jego pracami. Skoro zatem sąd kasacyjny przesądził o tym, iż pytania zawarte w ww. wniosku H. z dnia [...] listopada 2007 r. mieszczą się w dyspozycji treści art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz.1198 ze zm.), zwanej dalej udip to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy Prezes IPN pozostaje w bezczynności, co do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. W rozpatrywanej sprawie organ znajduje się w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przepis art. 10 ust. 1 udip nakazuje zobowiązanemu odpowiedzieć na wniosek uprawnionego. Natomiast art. 13 ust. 1 udip wskazuje, że informacji publicznej udziela się bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku. Obowiązek udzielenia informacji oznacza, że zobowiązany ma odpowiedzieć na pytania zawarte w złożonym wniosku. Nie jest udzieleniem informacji na wniosek, sytuacja w której podmiot zobowiązany udziela informacji, ale dokonuje przedstawienia "informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 sygn. akt IV SAB/Gl 52/2009 opublikowany w LEX Polonica nr 2144959). Zobowiązany formalnie udziela informacji publicznej, ale nie odpowiada na wniosek, bowiem odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje nie związane z samym wnioskiem. W rozpatrywanej sprawie H. w piśmie z dnia [...] listopada 2007r. wniosła o udostępnienie informacji: 1) czy Sąd Okręgowy w W., bądź któryś z uczestników postępowania lub ich pełnomocników zwrócił się do Instytutu, w związku z toczącą się sprawą, o przeprowadzenie kwerendy lub dostarczenie kopii jakichkolwiek dokumentów organów bezpieczeństwa państwa odnośnie osoby J. M., 2) na jakich zasadach i podstawie prawnej W. S. badał akta znajdujące się w Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. i Oddziale w W. oraz udzielił informacji odnośnie ich zawartości przed Sądem Okręgowym w W. oraz złożył uwierzytelnione kopie dwóch dokumentów, 3) czy Pan W. S. zwolniony został z obowiązku zachowania tajemnicy służbowej we wskazanym wyżej zakresie, 4) jak powszechna jest praktyka udzielania w wyżej wskazany sposób, w związku z powołaniem na świadka pracownika Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, informacji odnośnie zawartości dokumentów znajdujących się w zasobie Instytutu, 5) czy Pan G. B. składał kiedykolwiek wniosek o udostępnienie dokumentów. Powyższe pytania są jednoznaczne, konkretne oraz wyraźne, a jak podniósł to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 615/09 dotyczą danych będących informacją publiczną. Organ jednak nie rozpatrzył tego wniosku w sposób przewidziany przez ustawę, tj. poprzez udzielenie informacji lub wydanie decyzji administracyjnej, ale odpowiedział pismami z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r., w których poinformował skarżącego, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Pisma te w świetle ustaleń sądu kasacyjnego nie są realizacją zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Prezes IPN pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.