VII SA/Wa 1425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. W. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. W. i K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r, Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. i K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].03.2013 r umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż pismem z dnia 18 listopada 2011 r H. i K. W. poinformowali powiatowy organ nadzoru budowlanego o samowoli budowlanej na działce o nr ewid. [...] polegającej zdaniem wnioskodawców na "przebudowie okien zewnętrznych budynku, zamurowaniu drzwi do byłego parnika, wybudowaniu schodów w części byłej obory, wymurowaniu ścianek działowych w pomieszczeniach budynku Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 18 stycznia 2012 r. wykazały, że na w/w nieruchomości stanowiącej własność K. W. znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji murowanej (ze ścianą szczytową od strony północnej konstrukcji drewnianej), o wymiarze rzutu 4,75 m x 12,06 m, z dachem dwuspadowym krytym eternitem. W ścianie zachodniej obiektu (od strony działki o nr ewid. [...] stanowiącej własność H. i K. W.) istnieją otwory okienne i drzwiowe. W omawianym budynku wydzielonych jest pięć pomieszczeń o funkcji gospodarczej. Organ nie stwierdził w trakcie kontroli wykonywania robót budowlanych podlegających reglamentacji Prawa budowlanego z 1994r dlatego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym. Zażalenie na w/w postanowienie złożyli H. i K. W., wnosząc o jego uchylenie. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21.08.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1228/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Następnie organ powiatowy pismem z dnia 08.02.2013r zawiadomił o wszczęciu na wniosek strony - H. i K. W. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. PINB w [...] przeprowadził w dniu [...].02.2013 r. czynności kontrolne w trakcie których ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się parterowy budynek gospodarczy o wymiarach rzutu 4,75 m x 12,06 m. Budynek konstrukcji murowanej ze ścianą szczytową od strony północnej konstrukcji drewnianej. Od strony zachodniej budynku znajdują się trzy otwory okienne i dwa otwory drzwiowe. Od północno - zachodniego naroża budynku w ścianie zachodniej otwór okienny o wymiarach 1,41 m x 0,88 m. Drugi otwór okienny usytuowany w ścianie zachodniej przy południowo - zachodnim narożu budynku o wymiarze rzutu 1,42 m x 0,94 m. Od strony zachodniej pierwszy otwór drzwiowy dwuskrzydłowy o wymiarze rzutu 2,25 m x 2,51 m, natomiast drugi otwór drzwiowy jednoskrzydłowy o wymiarze rzutu 2,02 m x 1,06 m. W budynku zostało wydzielonych pięć pomieszczeń o funkcji gospodarczej. W środku budynku od strony zachodniej znajdują się schody łamane z możliwością wejścia na poddasze. Schody konstrukcji betonowej o szerokości 1,24 m i łącznej długości 4,37 m. Budynek z dachem dwuspadowym kryty eternitem. Do protokołu czynności kontrolnych K. i W. W. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wnieśli następującej treści oświadczenie: "(...) budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1950 - 1955. Od tamtych lat istniały już otwory okienne i drzwiowe od strony zachodniej. W roku 2003 aktem notarialnym umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności ja K. W. stałam się właścicielką zabudowanej nieruchomości (akt notarialny nr Rep. [...] z dnia [...].09.2003 r.). W 2011 r. zostało wymienione jedno okno oraz zostały postawione dwie ścianki działowe. Według naszej wiedzy schody istnieją ok. 20 lat. W 2001 r. dokonaliśmy jedynie drobnych napraw tych schodów w celu możliwości ich użytkowania." PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]03.2013 r., znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym przyjmując, że roboty mają charakter bieżącej konserwacji, a więc nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego z 1994r. Rozpatrując odwołanie H. i K. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Natomiast wykonane na przedmiotowej nieruchomości prace (wymiana otworów okiennych, zamurowanie drzwi do byłego parnika, wykonanie ścianek działowych oraz naprawa schodów), należy zaliczyć do kategorii "bieżącej konserwacji", pod pojęciem której rozumie się czynności wykonywane w obiekcie budowlanym, których celem jest zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego poszczególnych elementów oraz zapewnienie możliwości jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, w przypadku wykonywania robót polegających m.in. na rozebraniu (wzniesieniu) ścian działowych, wymianie posadzek, drzwi i okien, malowaniu ścian, wymianie glazury itp. mamy do czynienia z bieżącą konserwacją (wymianą elementów na nowe), a nie z remontem (odtworzeniem stanu pierwotnego) - na takie roboty budowlane nie jest więc wymagane, ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06). Ponadto organ odwoławczy ustalił, że objęte wnioskiem skarżących z dnia 18.11.2011r prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno - budowlanych ani zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu powiatowego uznając, że przedmiotowe prace pozostają poza reglamentacją przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na mieszkalny, a wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom i nie stwarzają zagrożenia dla otoczenia. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotowego obiektu, co wypełnia dyspozycję zawartą w art. 105 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżących odnośnie kwestii wymiany okien organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, "Wprawdzie co do zasady należy się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na wymianę stolarki okiennej nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenie właściwemu organowi, jednakże dotyczy to sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien czy ich konstrukcji". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w rozpoznawanej sprawie wymiary przedmiotowych otworów okiennych uległy nieznacznej zmianie lecz konstrukcja ściany zachodniej nie została naruszona. W związku z powyższym w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i K. W. domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegającą na niedokonanie właściwej kwalifikacji prawnej wykonanych robót w postaci powiększenia istniejących otworów okiennych, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania świadków wskazywanych przez skarżących na okoliczność popełnienia samowoli budowlanej oraz brak przeprowadzenia dowodu z dokumentacji projektowej złożonej przez K. W. do Starostwa Powiatowego w [...], dotyczącej pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz zez zmianą sposobu jego użytkowania. Zdaniem skarżących organ powinien ustalić przewidywany zakres robót w w/w dokumentacji i porównać z pracami już wykonanymi, a zakwalifikowanymi przez organ jedynie jako bieżąca konserwacja. Skarżący podnoszą, iż organ przyznał, że doszło do powiększenia otworów okiennych, w związku z powyższym nie sposób zgodzić się z organem, iż wykonane roboty stanowiły jedynie wymianę stolarki okiennej i za niezasadne uznać należy bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżących wbrew stanowisku organu należało rozważyć, czy wykonane prace nie stanowiły w istocie innych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonywania spornych prac, lub co najmniej remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 w/w ustawy. Skarżący podtrzymują swoje stanowisko, że w miesiącach letnich 2011 r. schody w części obory zostały wybudowane od podstaw , a nie jak przyjął organ jedynie naprawione. W tym samym czasie postawiono ścianki działowe wewnątrz budynku i zamurowano drzwi do byłego parnika. Na te okoliczności jest możliwość przesłuchania licznych świadków, których oświadczenia złożone zostały do organu pierwszej instancji. Skarżący wskazują, iż prace budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania zostały w znacznej części wykonane latem 2011r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r, Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].03.2013r o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Wcześniejsze postanowienia organów ( PINB z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...] oraz [...]WINB z dnia [...].04.2012 r., Nr [...] ) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.08.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1228/12. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, że zaskarżone postanowienia zapadły z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. Mianowicie bez wszczęcia postępowania organy dokonały ustaleń w zakresie prawa materialnego tj. przeprowadziły kontrolę i dokonały oceny prac budowlanych. Sąd wskazał, iż " skoro wniosek skarżących dotyczył ewentualnej samowoli budowlanej robót budowlanych , wymagał on zbadania w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organ". Jednocześnie Sąd wskazał na potrzebę dokładnej analizy sprawy, w tym ustalenia zakresu wszystkich prac prowadzonych na działce nr ewid. [...] i zbadania ich legalności. Wskazanym wyrokiem Sąd przesądził, że skarżącym przysługuje przymiot strony dlatego za trafne należy uznać wszczęcie na wniosek skarżących postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym. Prawidłowo wszczęte postępowanie zostało jednak wadliwie przeprowadzone. Organy nadzoru budowlanego pomimo wskazania sądu na potrzebę dokładnej analizy sprawy, w tym ustalenia zakresu wszystkich prac prowadzonych na działce nr ewid. [...] i zbadania ich legalności nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący. Postępowanie wyjaśniające zostało ograniczone do przeprowadzenia w dniu 21 lutego 2013r ponownych czynności kontrolnych oraz analizy dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz zez zmianą sposobu jego użytkowania. Do protokołu czynności kontrolnych właścicielka budynku K. W. oświadczyła, że otwory okienne i drzwiowe w ścianie zachodniej budynku istniały od lat 1950 – 1955, kiedy to budynek został wybudowany. Schody istnieją już około 20 lat i w roku 2011 dokonała ich drobnych napraw, zostało także wymienione jedno okno oraz postawione dwie ścianki działowe. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole oględzin oraz analizy dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...] - o odmowie wszczęcia postępowania twierdząc, że wykonane roboty budowlane nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego z 1994r. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji ograniczone zostało do podtrzymania stanowiska zaprezentowanego w uchylonym wcześniej postanowieniu z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Tak uzasadniona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uchybia przepisowi art. 107 k.p.a. Niedopuszczalne jest wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na stanowisko zaprezentowane w uchylonym postanowieniu. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012r, Nr [...] zostało wyrokiem sądu wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji powinien ponownie dokonać oceny przeprowadzonych prac budowlanych i wyjaśnić dlaczego uważa, że wykonane roboty budowlane nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego z 1994r. Ocena przeprowadzonych prac budowlanych została natomiast dokonana przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że " wykonane na przedmiotowej nieruchomości prace ( wymiana otworów okiennych, zamurowanie drzwi do byłego parnika, wykonanie ścianek działowych oraz naprawa schodów ) należy zaliczyć do kategorii bieżącej konserwacji". Wbrew ocenie organu odwoławczego likwidacja otworu drzwiowego przez jego zamurowanie nie stanowi bieżącej konserwacji lecz przebudowę. Przebudową jest bowiem wykonywanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę parametrów użytkowych lub technicznych, dotyczącą elementów wypełniających lub konstrukcyjnych pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, wymienionych w przepisie art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego. Do bieżącej konserwacji nie można także zaliczyć wymiany okna jeżeli podczas tej wymiany dochodzi do powiększenia otworu okiennego co ustalił organ odwoławczy stwierdzając, że wymiary przedmiotowych otworów okiennych uległy nieznacznej zmianie. Z ustaleń organu odwoławczego wynika również, iż roboty budowlane dotyczące schodów polegały na ich naprawie. Ustalenia tego dokonano na podstawie wyjaśnień inwestora – właścicielki budynku K. W. ( pouczonej o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania ) złożonych do protokołu czynności kontrolnych. Wskazać należy, iż wyjaśnienia K. W. były kwestionowane przez skarżących w toku prowadzonego postępowania. Skarżący podnosili, że inwestorka nie dokonała naprawy lecz wybudowała nowe schody w 2011r na dowód czego przedłożyli do akt sprawy oświadczenia J. W., M. T. i S. B.. Organy pominęły przedstawione dowody, nie przesłuchały wskazanych świadków bez wyjaśnienia powodu takiego działania. Organ odwoławczy dysponując protokołem czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21.02.201r nie wyjaśnił zawartego w nim zapisu z którego wynika, że " w środku budynku od strony zachodniej znajdują się schody łamane z możliwością wejścia na poddasze. Schody konstrukcji betonowej o szerokości 1,24m i łącznej długości 4,37m". Wskazać należy, iż załącznik do protokołu czynności kontrolnych przedstawia zdjęcie trzech stopni schodów murowanych, które wyglądają na schody nowo wybudowane. Nie wyjaśniono czy przedstawiony na kolejnym zdjęciu fragment schodów łamanych ( które nie wiadomo z jakiego materiału zostały wybudowane ) został zastąpiony schodami opisanymi wyżej. Z opisu technicznego istniejącego budynku gospodarczego zawartego w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku wynika, że na strych prowadzą schody żelbetowe, a nie schody łamane. Z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Nie przesłuchały zgłoszonych przez skarżących świadków i nie poczyniły dokładnych ustaleń odnośnie robót budowlanych wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia z dnia 18 listopada 2011r. Podnoszone przez skarżących prace budowlane polegające na zamurowaniu drzwi do byłego parnika w ogóle nie były przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić dokładny stan faktyczny dotyczący robót budowlanych, o których mowa we wniosku skarżących, a następnie ocenić charakter wykonanych poszczególnych prac budowlanych w świetle przepisów prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, w sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny związany z wykonaniem prac budowlanych wskazanych we wniosku skarżących. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.