IV SA/Wa 1563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo- usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] i PI. [...], zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na terenie W. (zwanej dalej "przedmiotową inwestycją"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/11 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, że Kolegium orzekło w oparciu o art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 września 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", uchyliło kwestionowaną decyzję i odmówiło ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium w szczególności podniosło, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o drogach". Wobec tego w opinii Kolegium nie było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2013 r. złożyła P. sp. z o. o., wnosząc o uchylenie decyzji, której zarzuciła naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z dnia 11 września 2011 r., - art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie, - art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym, - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, - art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, co w świetle czasu trwania postępowania w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy, - art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego, - art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, - art. 8 ustawy o drogach w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez uznanie, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] nie stanowią drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] wniosła o oddalenie skargi, podzielając w sprawie stanowisko Kolegium. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. również uczestnik postępowania M. Sp. z o. o. podzieliła stanowisko organu II instancji i podniósł, że działka o numerze ewidencyjnym [...] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, a działka o numerze ewidencyjnym [...] nie stanowi drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na pisma uczestników postępowania skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2013 r. podniósł, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...] realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ulicy [...] przez ogólnodostępne działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności, zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie trafne jest twierdzenie skarżącego (zawarte w także piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2013 r.), że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...], realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ulicy [...] przez ogólnodostępne działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012, wydanym w sprawie II OSK 200/12, którego wytycznymi i stanowiskiem związane było Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas wydawania zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, ustawodawca nakazał, aby "teren", a nie "działka" inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. Podczas analizy dostępu do drogi publicznej konieczne jest wzięcie pod uwagę definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem NSA pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymagało dokładnej analizy przesłanki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizy tej nie przeprowadziło w sposób prawidłowy, w dodatku wyciągając z niej nieprawidłowe wnioski. Doprowadziło to orzekający w sprawie Sąd do wniosku, że uzasadnione są zarzuty skargi co do naruszenia art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie, oraz art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie uzasadniony jest też w tym zakresie zarzut skargi co do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor nie musi wykazywać się (żadnymi) prawami do gruntu, na którym pragnie realizować inwestycję. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem - ujmując kwestię obrazowo- odpowiedź na pytanie, "czy na danym terenie może być realizowana określona inwestycja"? Pozytywna odpowiedź nie jest uzależniona od posiadania praw do gruntu inwestycji. W pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy organ odpowiada, że teren posiada dostęp do drogi publicznej. To inwestor, o ile w ogóle zdecyduje się prowadzić daną inwestycję, objętą wnioskiem o warunki zabudowy (a nie ma przecież takiego obowiązku, bo decyzja nie zmusza go do realizacji inwestycji), powinien działać tak, aby za pomocą przewidzianych prawem czynności uzyskać najpierw prawa do gruntu inwestycyjnego, a następnie- realnie dostęp do terenu inwestycji, np. zawierając umowy o ustanowienie służebności, czy też występując ze stosownym wnioskiem do sądu. Z tej przyczyny uzasadniony jest zarzut skargi co do naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Uzasadniony jest również zarzut skargi co do naruszenia art. 8 ustawy o drogach w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez uznanie, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] nie stanowią drogi wewnętrznej. Zdaniem Sądu, analizowany teren posiada dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne. W konsekwencji trzeba również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z dnia 11 września 2011 r. Organ II instancji naruszył również art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, co w świetle czasu trwania postępowania w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut ten uzasadniony jest zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę czas trwania postępowania w sprawie niniejszej. SKO w swej decyzji naruszyło również art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 lit. p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.