II SA/Ke 888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta S. W. B., wskutek utraty przez niego prawa wybieralności. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U z 2002 roku Nr 113, poz. 984 z e zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że W. B. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. został skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego co pozbawia go prawa wybieralności. Utrata prawa wybieralności skutkuje wygaśnięciem mandatu prezydenta. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł W. B. domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucił ww. uchwale: 1. naruszenie prawa materialnego tj. § 18 ust. 1 pkt b statutu Miasta S. stanowiącego załącznik Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] polegające na braku powołania w uchwale prawidłowej podstawy prawnej poprzez: a) wskazanie błędnego Dziennika Ustaw jako publikatora ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, tj. zamiast Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 podano Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm., b) wskazanie błędnego Dziennika Ustaw jako publikatora ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, tj. zamiast Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1990 wskazano Dz. U. z 2001 r., Nr 176, poz. 1190, c) brak wskazania rocznika 2011 Dziennika Ustaw, w którym opublikowano ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), 2. naruszenie prawa materialnego tj. § 18 ust.2 pkt b Statutu Miasta S. polegające na braku parafy radcy prawnego na projekcie zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z obowiązującym prawem. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rada Miejska jako organ stanowiący prawo miejscowe, powinna ze szczególną starannością opracować projekty uchwał, a podstawa prawna podejmowanych aktów prawnych powinna być każdorazowo poddawana profesjonalnej kontroli radcy prawnego. Ponadto skarżący argumentował wniesienie skargi potrzebą ochrony interesu publicznego, albowiem uprawomocnienie się uchwały w sprawie wygaśniecia mandatu Prezydenta Miasta S. pociągnie za sobą dotkliwe dla Gminy S. skutki finansowe ( zagrożenia w zakresie realizacji ważnych inwestycji) i organizacyjne, przerwana zostanie ciągłość władzy, a ponadto zajdzie konieczność wydatkowania środków finansowych Gminy na organizację wyborów, które i tak nie zagwarantują stabilnej i długotrwałej władzy wykonawczej wobec kolejnych terminowych wyborów przypadających na rok 2014. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że odnośnie błędów formalnych zaskarżonej uchwały to uchybienia te mają nieistotny charakter i w żaden sposób nie wpływaja na skuteczność prawną uchwały. Zostały wskazane przepisy prawa mające zastosowanie do kadencji Prezydenta W. B. i błędne oznaczenie publikatora nie uniemożliwiło dotarcia do właściwej podstawy prawnej skarżącemu. Odnośnie natomiast dobra publicznego Gminy S. i dotkliwych skutków prawnych jakie wywołuje uchwała o wygaśnięciu mandatu Prezydenta rada wskazała, że argumenty te są bezprzedmiotowe, gdyż obowiazek podjęcia takiej uchwały wynikał z przepisów prawa i rada nie miała możliwości go nie wykonać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, wynika również z treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stwierdzająca wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. W. B., wskutek utraty przez niego prawa wybieralności - podjęta na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U z 2002 roku Nr 113, poz. 984 z e zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarga została wniesiona w ustawowym terminie określonym w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. 2010 r. Nr 176 poz. 1191), zgodnie z którym od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu wójta burmistrza i prezydenta miasta z przyczyny, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1, 1b, 3 i 4, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Art. 27 ust 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej normy (jeśli chodzi o termin wniesienia skargi) , zawartej w art. 53 § 1 ustawy p.p.s.a. Ustawodawca nie zawarł jednakże w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta żadnych przepisów szczególnych, dotyczących trybu wnoszenia skargi. Oznacza to, że ma w takiej sprawie zastosowanie zasada ogólna, a mianowicie wnoszenie skargi za pośrednictwem organu – art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1191, w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 648/11). Zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 2 października 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), a skarga została złożona w Biurze Obsługi Rady Miejskiej w S. w dniu 8 października 2013 r. tak więc z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta jest art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. Wydział II Karny z dnia [...]., sygn. akt [...] został uznany winnym popełnienia czynów z art. 228 § 1 i 4 i art. 233 § 1 kodeksu karnego tj. przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i skazany na karę łączną trzech lat i sześciu miesięcy pozbawienia wolności, to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 11 września 2013 roku. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 – 7 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, przy czym w przypadkach określonych m.in.: w ust. 1 pkt 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Akta sprawy dowodzą, że skarżącemu umożliwiono przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu złożenie wyjaśnień ( protokół posiedzenia rady z dnia 27 września 2013 r.) z którego to prawa nie skorzystał. W doktrynie podkreśla się, że "radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu." (por. A. Kisielewicz: Komentarz do art.190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz: Samorządowe Prawo wyborcze. Komentarz, ABC, Warszawa 2010)". Podobne stanowisko prezentowane jest również o orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 2445/11). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011 r. Nr 21 poz. 113 ze zm.) do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe a więc przepisy ustawy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików samorządowych a nie ustawę kodeks wyborczy. Tak więc kwestia zastosowanych przez radę przepisów w przedmiocie wygaśnięcia mandatu prezydenta nie budzi zastrzeżeń. W myśl § 17 Statutu Miasta S. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]. Rada Miejska może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględna większością głosów ustawowego składu Rady. Jak wynika z protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia 27 września 2013 r. do porządku obrad została wprowadzona zmiana w przedmiocie porządku obrad poprzez dodatkowe zgłoszenie projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta miasta S. Zmiana ta została podjęta jednogłośnie. Odnośnie zarzutu naruszenia Statutu Miasta S. to należy podkreślić, że skarżący w skardze wskazuje naruszenie § 18 ust. 1 pkt "b" mówiący o tym, że uchwała winna zawierać prawidłową podstawę prawną, oraz naruszenie § 18 ust. 2 pkt "b" mówiący iż projekt uchwały powinien być parafowany przez radcę prawnego w zakresie zgodności z obowiązującym prawem. Należy wskazać, że przepisy te znajdują się w regulaminie Rady Miejskiej w S. stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] z dnia [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w regulaminie regulacje nie dotyczą problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestie związane z organizowaniem pracy i obsługą organów gminy. Wg art. 3 ust. 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy – organizacje wewnętrzną i tryb pracy organów gminy. Takiego charakteru nie ma regulamin gminy poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym, mimo ogłoszenia go jako załącznik do statutu. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu rady jako załącznika do statutu gminy w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Naruszenie uchwałą Rady Miejskiej regulaminu rady miejskiej nie stanowi podstawy do orzeczenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Istota regulaminu pracy rady miejskiej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z tego rodzaju aktem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1996 r. w sprawie II SA 3174/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2001 r. w sprawie II SA 1525/00). Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów należy stwierdzić, że są one niezasadne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że nieprawidłowe wskazanie aktualnych publikatorów zastosowanych przepisów prawnych miało nieistotny charakter i w żaden sposób nie wpłynęło na ważność uchwały. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalono.