II OSK 2195/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1124/13 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o wymeldowanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Sygn. akt III SA/Łd 1124/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zwieszeniu postępowania w sprawie o wymeldowanie. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013 r. T. S. wniosła o wymeldowanie R. S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Pabianice orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania R. S. wskazując, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wymeldowania ma postępowanie jakie toczy się przed Sądem Rejonowym w P. sygn. [...] z wniosku R. S. o egzekucję sądową prawa do korzystania ze spornego lokalu mieszkalnego. W zażaleniu T. S. podniosła m.in., że byłemu mężowi nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, w którym jest zameldowany, a ponadto nie posiada ona żadnej wiedzy na temat wskazanej, jako przyczyna zawieszenia postępowania sprawy sądowej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Łódzki orzekł o uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia. Uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy, przewidziany w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz.267, dalej jako k.p.a.), pomiędzy rozstrzyganą na drodze sądowej kwestią egzekucji uprawnienia do przebywania w lokalu, a przesłanką wymeldowania w trybie przewidzianym w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) – dalej: "ustawa o ewidencji ludności". Organ odwoławczy wskazał, że w sprawach dotyczących obowiązku meldunkowego, rozstrzyganych na podstawie powyższego przepisu obowiązkiem organu jest ocena spełnienia przesłanek wymeldowania według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Oznacza to w konsekwencji, że zarówno fakt skorzystania przez osobę wnioskowaną do wymeldowania ze środków prawnych, których celem jest uzyskanie swobodnego dostępu do lokalu, jak i przede wszystkim rzeczywisty powrót do niego, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie, ale nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego. W skardze na powyższe postanowienie R. S. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podtrzymując, że postępowanie o egzekucję prawa korzystania ze spornego lokalu jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o wymeldowanie. Skarżący załączył kserokopię zaświadczenia z Sądu Rejonowego w P. sygn. [...] z dnia [...] lipca 2013 r., że przed sądem toczy się postępowanie z wniosku skarżącego z udziałem T. S. w przedmiocie egzekucji świadczeń niepieniężnych oraz sygn. [...] o podział majątku wspólnego obejmującego m.in. sporny lokalu położony w P. przy ul. [...]. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie kwestii trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu mieszkalnego mieści się w kompetencjach organu administracyjnego prowadzącego sprawę o wymeldowanie z lokalu mieszkalnego, niezależnie od toczącego się postępowania przed sądem powszechnym o egzekucję świadczeń niepieniężnych – prawa korzystania z lokalu czy też wskazywanego w toku postępowania sądowego – postępowania w sprawie o podział majątku wspólnego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie ma w pełni zastosowanie wypracowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dotyczący przywrócenia naruszonego posiadania, że jeżeli wyrok sądu powszechnego rozstrzygający sprawę przywrócenia naruszonego posiadania został wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ administracji jest zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, że dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. Nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę. Wobec powyższego Sąd uznał, że ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu w innym postępowaniu przed sądem powszechnym nie może być kwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ewidencja ludności ma jedynie charakter rejestracyjny, odzwierciedlający stan faktyczny miejsca pobytu osoby. Jej rejestrowy charakter służy zbieraniu informacji w zakresie miejsca zamieszkania i pobytu osób. Zagadnienia dotyczące podziału majątku pomiędzy stronami bądź egzekucji uprawnień regulowane są przepisami prawa cywilnego, a wszelkie spory w tym zakresie podlegają kognicji sądów powszechnych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Ryszard Stępień podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez: - przyjęcie, że przyczyna zawieszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., - zaniechanie organu I instancji wykonania obowiązku wynikającego z art. 100 § 1 k.p.a., co uszło uwadze organowi odwoławczemu jak i Sądowi I instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji i orzekających organów, że wymeldowanie jest jedynie czynnością administracyjną dla celów porządkowych, podczas gdy wymeldowanie "donikąd" powoduje ogromne problemy życiowe. Jest również niekonstytucyjne i jako takie nie powinno funkcjonować. Powinno natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie być zastąpione przemeldowaniem do nowego miejsca pobytu stałego, a jeżeli takiego nie ma, to o wymeldowaniu nie powinno być mowy. Skoro organ postanowił zawiesić postępowanie, to związał się przepisem art. 100 § 1 k.p.a., który nakazuje mu wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13). Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ustalenie, czy toczące się przed sądem powszechnym postępowania o egzekucje świadczeń niepieniężnych – prawo do korzystania z lokalu oraz sprawa o podział majątku wspólnego obejmującego przedmiotowy lokal może być uznane za zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez pojęcie ,, zagadnienia wstępnego ‘’ należy rozumieć kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie ,, główne ‘’, a ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem ,, wstępnym ‘’( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 roku, syg. akt I OSK 1789/12). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jej rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda rozstrzygnięcia sprawy, która ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, a jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2012 roku, syg. akt I OSK 107/12). Trafnie przywołano stanowisko doktryny, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnianie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Należy zgodzić się z sądem I Instancji, że przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem i warunkowało by treść rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie. Toczące się z wniosku skarżącego postępowanie o egzekucję sądową prawa do korzystania ze spornego lokalu mieszkalnego może mieć znaczenie dla sprawy o wymeldowanie, nie jako zagadnienie wstępne, ale jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek do wymeldowania z przedmiotowego lokalu. Rozstrzygnięcie trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu możliwe jest w toku postępowania administracyjnego o wymeldowanie, niezależnie od prowadzenia postępowania o podział majątku dorobkowego. Zameldowanie jedynie potwierdza stan faktyczny – tj. stan zamieszkiwania w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego, bądź czasowego pobytu, niezależny od tytułu prawnego do lokalu i nieodzwierciedlający uprawnień do lokalu. Autor skargi kasacyjnej podnosił że proces cywilny o przywrócenie posiadania, wbrew stanowisku sądu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zauważając, że skarżący kasacyjnie powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania nie wytoczył, co w tych okolicznościach czyni tak sformułowany zarzut bezzasadnym. Jednocześnie należy zauważyć, iż wyżej prezentowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd nie znajduje swojego potwierdzenia w jednolitej linii orzeczniczej, gdzie wskazuje się, że wytoczenie powództwa o przywrócenie posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o wymeldowanie, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 roku, syg. akt II OSK 2218/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 roku, syg. akt III SA/1gd 146/14). Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 100 § 1 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwienia ponieważ nakłada on na organ administracji publicznej w przypadku zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązek wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W tej sprawie organ odwoławczy uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania o wymeldowanie, uznając brak podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego. W tej sytuacji nie było żadnych podstaw aby organ w trybie art. 100 § 1 k.p.a. występował do organu bądź sądu z wnioskiem. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.