II OSK 2218/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 259/11 w sprawie ze skargi B. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz B. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 2218/11 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 14 lipca 2011r. w sprawie sygn..akt III Sa/Gd 259/11, oddalił skargę B. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek B. W. w sprawie wymeldowania B. S. wraz z dziećmi M. Z. i M. Z. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Gdańsku. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że B. W. wystąpiła w dniu 1 grudnia 2010 r. o wymeldowanie B. S. W dniu 5 stycznia 2011 r. B. S. przedstawiła kopię pozwu wniesionego do Sądu Rejonowego w Gdańsku o przywrócenie utraconego posiadania przedmiotowego lokalu. W ocenie organu do czasu załatwienia sprawy przez sąd art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie ma zastosowania. Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu zażalenia B. W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. upoważnia organ administracji do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu w sprawie o wymeldowanie niezbędne jest ustalenie, czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i trwały, dlatego też wyjaśnienie okoliczności opuszczenia lokalu w postępowaniu przed sądem powszechnym ma charakter zagadnienia wstępnego. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. W. zarzucając m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. W uzasadnieniu skarżąca, przede wszystkim podkreśliła, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być jedynie kwestie prawne, nie zaś wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Skarżąca powołała się na treść wyroku NSA, z którego wynika, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie powoda z tego lokalu (wyrok NSA z dnia 21.11.2008 r. sygn. akt II OSK1426/07, LEX nr 489261). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko Uczestniczka postępowania B. S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t. j. Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 993 ze zm.) wynika, że przesłanką wymeldowania osoby jest opuszczenie przez nią lokalu bez wymeldowania się . Opuszczenie lokalu w rozumieniu powyższej ustawy musi mieć charakter trwały i dobrowolny. Organ meldunkowy prowadząc postępowanie w sprawie wymeldowania powinien zbadać i jednoznacznie wyjaśnić, czy w danej sprawie opuszczenie lokalu miało taki charakter. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu mieszkalnego jest zagadnieniem wstępnym w sprawie administracyjnej o wymeldowanie, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że prezentując nawet odmienny pogląd wskazuje się w orzecznictwie, że kwestia wpływu wyniku postępowania posesoryjnego na postępowanie meldunkowe zależy od zaistniałych w indywidualnej sprawie okoliczności (tak wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 967/05). Sąd stwierdził, że we wniosku o wymeldowanie skarżąca wskazała, że B. S. miejsce pobytu stałego opuściła dobrowolnie w maju 2010r. Natomiast B. S. zeznała, że uczyniła to w lipcu 2010 r. z obawy o bezpieczeństwo, zamek od drzwi został wymieniony i nie jest do mieszkania wpuszczana. Pozew o przywrócenie naruszonego posiadania został złożony w dniu 5 stycznia 2011 r., czyli w dacie, kiedy pozew taki mógł być uwzględniony przez sąd powszechny z uwagi na treść art. art. 344 § 2 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym pozew o ochronę naruszonego posiadania może być skutecznie złożony w ciągu roku od naruszenia posiadania, w innym przypadku roszczenie wygasa. Przyjmując nawet datę wskazywaną przez samą skarżącą jako datę opuszczenia przedmiotowego lokalu przez uczestniczkę, w dniu złożenia pozwu termin ten jeszcze nie upłynął. Sąd stwierdził, że mając na uwadze odmienne stanowiska stron co do daty i charakteru opuszczenia przedmiotowego lokalu przez uczestniczkę postępowania, rozstrzygnięcie sądu powszechnego pozwoli organowi na stwierdzenie, czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. Część treści zeznań uczestniczki postępowania złożonych przed organami administracji może sugerować, że opuściła ona przedmiotowy lokal dobrowolnie, co - nie przesądzając o tej okoliczności - mogłoby uzasadniać dokonanie wymeldowania. Jednak w pozwie o przywrócenie posiadania uczestniczka podała , że lokal opuściła w obawie o bezpieczeństwo dzieci, po czym zamki w drzwiach zostały wymienione, co uniemożliwia jej wstęp i zamieszkiwanie w przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu do oceny zasadności tych twierdzeń uczestniczki, czyli powódki w sprawie o przywrócenie posiadania, nie jest uprawniony organ administracji, lecz sąd powszechny. Wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie sprawy o przywrócenie naruszonego posiadania jest zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie o wymeldowanie B. S. i jej małoletnich dzieci. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. W. reprezentowana przez adwokata. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art.97§1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo, ze rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania; 2. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7,art.77 § 1, art.107 §3 k.p.a. zw. z art.140 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo braku wyjaśnienia przez organ, czy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymeldowanie B. S. oraz M. Z. i M. Z. z przedmiotowego lokalu; 3. art.141§4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem, w tym do tego, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a mogą być wyłącznie kwestie prawne, a nie jak w tej sprawie, wyjaśnienie okoliczności faktycznych, co należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W oparciu o w/w zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że wadliwe jest stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w sprawie o wymeldowanie, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy o przywrócenie naruszonego posiadania jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 §1 pkt.4 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że ustalenie czy B. S. wraz z dziećmi wyprowadziła się z lokalu mieszkalnego dobrowolnie, należy do ustaleń faktycznych, a nie prawnych. W związku z tym obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o wymeldowanie jest ustalenie, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy dana osoba w sposób trwały i dobrowolny opuściła lokal. Ponadto w ocenie skarżącej Sąd nie wyjaśnił, czy kwestie opuszczenia lokalu oraz jego dobrowolność mają charakter zagadnień prawnych czy faktycznych, a tym samym dlaczego organ nie mógł sam rozpoznać sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do wysłuchania stron nie dokonując żadnej analizy zgromadzonych dowodów. Powyższe okoliczności wskazują na to, że doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7,art.77 § 1, art.107 §3 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że sąd powszechny wyrokiem z dnia 13 lipca 2011r. oddalił powództwo B. S. o przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu, czego Sąd administracyjny nie wziął po uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lic p.p.s.a. Zarzuciła także naruszenie art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7,art.77 § 1, art.107 §3 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie art.141§4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem, w tym do tego, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a mogą być wyłącznie kwestie prawne. Wskazać należy, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania i ich uzasadnienie sprowadzają się do postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.97 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lic p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że tym zagadnieniem wstępnym jest wynik sprawy z powództwa B. S. o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego, zawisłej przez sądem powszechnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, do oceny zasadności twierdzeń uczestniczki, czyli powódki w sprawie o przywrócenie posiadania, odnośnie tego czy opuściła lokal mieszkalny w sposób trwały i dobrowolny, nie jest uprawniony organ administracji, lecz sąd powszechny. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz.U. z 2006r.,nr 139, poz.993 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie jest ustalenie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, okoliczności faktycznych tj. czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Ewidencja ludności służy bowiem rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, zatem rejestracji stanu faktycznego a nie prawnego. Przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie kwestii trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu mieszkalnego mieści się w kompetencjach organu administracyjnego prowadzącego sprawę o wymeldowanie z lokalu mieszkalnego, niezależnie od toczącego się postępowania przed sądem powszechnym o przywrócenie naruszonego posiadania tego lokalu. Należy zgodzić się z poglądami literatury prawa administracyjnego, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne (A. Wróbel {w:} M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 573). W wyroku z dnia 12 lipca 2012r, w sprawie II OSK 1181/11, NSA stwierdził, że jeżeli wyrok sądu powszechnego rozstrzygający sprawę przywrócenia naruszonego posiadania został wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ administracji jest zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, że dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Wytoczenie przez osobę wnioskowaną do wymeldowania powództwa o przywrócenie posiadania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, ale nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że organy meldunkowe nie mogły dokonać samodzielnej oceny charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu przez skarżącą i jej dzieci. W niniejszej sprawie organy ograniczyły się do przesłuchania stron, a następnie nie mając ku temu przesłanek, zawiesiły postępowanie administracyjne z naruszeniem art.97 §1 pkt 4 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie powinien zaakceptować. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga B. W. jest zasadna i dlatego zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy orzekające w tej sprawie - Wojewoda Pomorski oraz Prezydent Miasta Gdańska powinny dokonać samodzielnej oceny, czy skarżąca wraz z dziećmi trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego, z uwzględnieniem jako elementu stanu faktycznego sprawy o przywrócenie naruszonego posiadania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględnia ono koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. 1