II OSK 641/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1400/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1400/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], orzekł o wymeldowaniu B. K. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w B.. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 8 marca 2012 r. złożonym przez Z. S.A. Oddział w B.. We wniosku tym poinformowano organ I instancji, że B. K. zajmowany dotychczas przez nią lokal kilka lat temu i zamieszkała w lokalu przy ul. [...] w B.. Dodatkowo we wniosku tym wskazano, że w dniu 1 lutego 2007 r. zarządca budynku wypowiedział umowę najmu przedmiotowego lokalu i wezwał B. K. do jego opróżnienia oraz zdania kluczy, ta lokal opuściła jednak nie zdała klucza do mieszkania. W związku z koniecznością sprawdzenia stanu instalacji przedstawiciele wnioskodawcy w asyście Policji weszli w dniu 28 października 2011 r. do przedmiotowego mieszkania pod nieobecność skarżącej. Mieszkanie to zastali zniszczone oraz zaśmiecone, nie stwierdzono w nim także śladów bytności żadnych osób. Po otwarciu mieszkania ponownie je zamknięto wymieniając zamek w drzwiach wejściowych. Mając na względzie przedstawione ustalenia faktyczne Prezydent Miasta B. stwierdził, że w sprawie spełniona została przesłanka wskazana w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., dalej: "ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych" albo "ustawa") uzasadniająca wymeldowanie B. K. z pobytu stałego w spornym lokalu mieszkalnym. W odwołaniu od tej decyzji B. K. podała, że nie zgadza się z wydaną decyzją wskazując, że dowodzi ona kontynuacji bezprawnych działań niektórych osób i instytucji wobec jej osoby. Organ odwoławczy zlecił Prezydentowi Miasta B. uzupełnienie zebranego materiału dowodowego przez ponowne przeprowadzenie oględzin lokalu przy ul. [...] w B., przesłuchanie mieszkańców budynku oraz mieszkańców budynku przy ul. [...], gdzie aktualnie przebywa strona wnosząca odwołanie, a także odebrania zeznania od tej strony. Ponowne oględziny przedmiotowego lokalu potwierdziły, że jest on zdewastowany i nadaje się do remontu. Nie było w nim też już żadnych rzeczy osobistych, sprzętów oraz artykułów żywnościowych. Przesłuchani w sprawie kolejni świadkowie potwierdzili, że B. K. od kilku lat nie przebywa już w spornym lokalu, lecz zamieszkała w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B.. B. K. przesłuchana na zlecenie organu II instancji w charakterze strony zeznała do protokołu, że podejmowała kroki prawne w celu powrotu do przedmiotowego lokalu zgłaszając ten fakt na Policji, w administracji budynku, w prokuraturze oraz sądzie. Wszystkie "te zgłoszenia" były rozpatrywane jednak na jej niekorzyść. Wyjaśniła, że zły stan jej mieszkania wynika z tego, że większość znajdujących się w nim rzeczy (okna, piec kuchenny, zlew, wanna, krany, podłoga i rury) wymaga wymiany. Po złożeniu tych zeznań w pisemnym oświadczeniu skierowanym do organu B. K. stwierdziła, że nie zgadza się na wymeldowanie ze spornego lokalu oraz podkreśliła, że nie doprowadziła do jego dewastacji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ ten podał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W uzasadnieniu omówił dotychczasowy przebieg postępowania i zebrane w jego trakcie dowody. Następnie stwierdził, że dowody te pozwalają na ustalenie, iż w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakazująca wymeldowanie odwołującej się z jej miejsca pobytu stałego. W kwestii zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Miejsce stałego pobytu oznacza więc miejsce, w którym osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje wizyty członków rodziny i znajomych, przyjmuje i nadaje korespondencję. Miejsce to stanowi zatem centrum życiowe danej osoby. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. K. zarzuciła, że Wojewoda [...] "poważnie złamał prawo i przepisy" oraz "zlekceważył fakty" przedstawione w decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2013 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej twierdzenia zawarte w skardze precyzując, że domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tego, w ocenie pełnomocnika skarżącej, doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., uznał, że Wojewoda [...] poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonując na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Sąd zauważył, że właścicielem spornego lokalu mieszkalnego w trakcie postępowania była S. S.A. Oddział w B.. W świetle zebranych w sprawie dokumentów i oświadczeń pracowników administracji budynku działających w imieniu jej właściciela, a także zeznań sąsiadów, jak również składanych przez skarżącą pisemnych wyjaśnień bezsporne jest także, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od kilku lat nikt nie mieszkał na stałe. Po wypowiedzeniu skarżącej umowy najmu przedmiotowego lokalu przeniosła ona bowiem swoje centrum życiowe do mieszkania przy ul. [...] w B., gdzie zamieszkała ze swoim partnerem F. M.. Po śmierci F. M. w dniu 7 stycznia 2011 r. B. K. decyzją Kierownika USC w B. z dnia 17 marca 2011 r. zmieniła swoje nazwisko na K.. Z zeznań skarżącej wynika, że do czasu wymiany zamka w drzwiach jej mieszkania, co nastąpiło w dniu 28 października 2011 r. w mieszkaniu tym bywała sporadycznie "co drugi, trzeci dzień, a nawet częściej" i starała się aby sąsiedzi nie wiedzieli o jej pobycie w mieszkaniu. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw aby poddawać w wątpliwość ustalenia organów, że stan techniczny przedmiotów nagromadzonych w tym lokalu oraz ich przydatność do użytkowania dowodził, iż B. K. od kilku lat nie mieszkała już na stałe w tym mieszkaniu. Nadużyciem ze strony pełnomocnika jest powiązanie opisanego w protokole oględzin stanu mieszkania i znajdujących się w nim rzeczy z sytuacją materialną skarżącej i wskazanie, że było to wynikiem jej ubóstwa. Ponadto z mieszkania wydobywał się także fetor, na który skarżyli się mieszkańcy budynku. Z powyższych względów Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika, że przeprowadzony w sprawie dowód z oględzin mających miejsce w lokalu przy ul. [...] w B. nie dowodził opuszczenia przez skarżącą spornego mieszkania. Pełnomocnikowi umknęło także, że po oględzinach z dnia 15 maja 2012 r. zostały na zlecenie organu odwoławczego w dniu 11 października 2012 r. przeprowadzone ponowne oględziny przedmiotowego lokalu, w których skarżąca mimo prawidłowego zawiadomienia także nie wzięła udziału. W toku tych oględzin mieszkanie przy ul. [...] w B. było już opróżnione ze wszystkich rzeczy osobistych skarżącej i wydezynfekowane. Z protokołu tych oględzin wynika, że administracja budynku kilkakrotnie umożliwiała skarżącej zabranie z lokalu pozostawionych w nim rzeczy osobistych ta jednak zabrała z mieszkania tylko część z tych rzeczy. W ocenie Sądu I instancji drugie przeprowadzone oględziny lokalu, a także przesłuchani świadkowie w ramach dodatkowego postępowania zleconego przez organ odwoławczy potwierdzają wcześniejsze ustalenia organu I instancji, a w szczególności, że skarżąca na długo przed jej wymeldowaniem trwale i dobrowolnie opuściła swoje mieszkanie przy ul. [...] w B. i zamieszkała w mieszkaniu swojego partnera znajdującym się w niewielkiej odległości od przedmiotowego lokalu. Okoliczność, że w mieszkaniu tym pozostawiła szereg sprzętów domowych i innych rzeczy na ogół nie nadających się do użytkowania oraz, że skarżąca nie zdała administracji budynku kluczy do tego mieszkania nie dowodzi, że mieszkanie to stanowiło nadal jej centrum życiowe. Sąd I instancji uznał, że Prezydent Miasta B. oraz Wojewoda [...] prawidłowo wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich omówionymi regulacjami prawnymi. W szczególności organy te prawidłowo przyjęły, że skarżąca w sposób trwały opuściła lokal mieszkalny, w którym była dotychczas zameldowana na pobyt stały. W aktualnym stanie prawnym należy bowiem przyjąć, że opuszczenie miejsca stałego pobytu ma charakter trwały w przypadku, gdy osoba, której to dotyczy dłuższy okres czasu przebywa poza swoim dotychczasowym miejscem pobytu, a w szczególności nie nocuje i nie stołuje się w dotychczas zajmowanym lokalu oraz sytuacja ta w najbliższym okresie nie ulegnie zmianie. W świetle nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych, których nie kwestionuje także sama skarżąca, opuściła ona mieszkanie odziedziczone po swoich rodzicach kilka lat przed wymeldowaniem przenosząc swoje centrum życiowe do mieszkania zajmowanego przez F. M.. Zadaniem Sądu I instancji nie może ulegać także wątpliwości, że z uwagi na stan techniczny lokal przy ul. [...] w B. w dacie orzekania przez organy o wymeldowaniu skarżącej nie nadawał się do zamieszkania. Sąd I instancji zgodził się także z orzekającymi w sprawie organami, że o dobrowolności opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu przez skarżącą świadczy także to, że nie skorzystała ona z dostępnych środków prawnych umożliwiających jej powrót do opuszczonego mieszkania. Zauważył, że do wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zdecydowanej większości przypadków dochodzi w sytuacjach, gdy opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu nie ma charakteru w pełni dobrowolnego i nie wynika jedynie z własnej woli osoby zainteresowanej. Konsekwencją tego stanu rzeczy było utrwalenie się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, zgodnie z którym "za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne" (por. m.in. wyrok NSA z 25 października 2005 r., II OSK 127/05, LEX nr 201427). Sąd wskazał, że skargi, które B. K. kierowała do różnych organów w związku z wejściem przedstawicieli administracji budynku bez jej zgody do lokalu nr [...] nie zmierzały do odzyskania utraconego przez nią posiadania mieszkania lecz miały na celu doprowadzenie do ukarania sprawców i inicjatorów "włamania się" do tego lokalu. Tym samym skoro skarżąca nie dochodziła we właściwym trybie i terminie swoich praw do przebywania w przedmiotowym mieszkaniu i w konsekwencji nie uzyskała korzystnego dla siebie orzeczenia sądowego to należy stwierdzić, że w sprawie zaistniała przesłanka wskazana w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo wymeldował skarżącą z miejsca jej dotychczasowego stałego pobytu, a decyzję tę zasadnie utrzymał w mocy organ II instancji. Odnosząc się wreszcie do twierdzeń skarżącej dotyczących jej "eksmisji na bruk" wskazać należy, że aktualnie mieszka ona w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy z materiału aktowego jednoznacznie wynika, że nie może on być zastosowany w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem nie nastąpiło opuszczenie przez skarżącą miejsca pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie wystąpienia przesłanek do oddalenia skargi przy jednoczesnym pominięciu części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, z którego wynika, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. nie nastąpiło opuszczenie przez skarżącą miejsca pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów tytułem przyznanej z urzędu pomocy prawnej, nieopłaconej w całości ani w części w postępowaniu w drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. sprowadza się do pominięcia przez Sąd I instancji części materiału dowodowego i w związku z tym oddalenia skargi. Według art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kolei według art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1899/12; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 67/13; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 479/13). Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji dokonał oceny wydanych w sprawie decyzji w oparciu o ustalenia wynikające z akt sprawy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest kompletne, zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ocenił cały tok postępowania administracyjnego przeprowadzonego w rozpoznanej sprawie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku zawiera szczegółową analizę przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. W motywach wyroku Sąd I instancji odnosi się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Ocenie poddano zeznania świadków potwierdzających, że skarżąca opuściła miejsce zamieszkania około 5 lat przed jej wymeldowaniem. Fakt niezamieszkiwania skarżącej potwierdziły także inne dowody, takie jak materiał poglądowy w postaci zdjęć przedmiotowego lokalu (karty 40 - 48 akt administracyjnych) a także oględziny przedmiotowego lokalu. W motywach kwestionowanego wyroku Sąd I instancji odniósł się także do argumentu podejmowania przez Skarżącą czynności mających przywrócić posiadanie lokalu. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to skarga kasacyjna wskazując na art. 15 ust. 2 ustawy stawia zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten będzie miał więc zastosowanie do stanów faktycznych, gdy osoba opuściła miejsce stałego pobytu, przy czym przez "opuszczenie miejsca pobytu" rozumie się takie opuszczenie, które ma charakter trwały i jest dobrowolne. Podkreślić też należy, że dobrowolność ta musi wynikać z własnej woli zainteresowanej osoby, a nie z działania innych osób. W realiach sprawy przesłanka ta została spełniona, gdyż jak wynika z niepodważonego skutecznie przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego, skarżąca od kilku lat nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu, lecz po wypowiedzeniu jej umowy najmu w lokalu mieszkalnym swojego partnera przy u. [...]. Nie podjęła także skutecznych działań do przywrócenia posiadania, bowiem za takie działanie nie można uznać pism kierowanych do instytucji publicznych a nie do sądu powszechnego. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca dobrowolnie opuściła lokal a starania dotyczące możliwości ponownego w nim przebywania zaczęła czynić dopiero po wymianie zamka przez ówczesnego właściciela. Zamiar zamieszkiwania lub chęć ponownego zamieszkiwania w miejscu zameldowania musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, ale również z całokształtu okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych w danej sprawie, takich jak: koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. W świetle poczynionych przez organy ustaleń nie może być mowy o błędzie w subsumcji, a więc o naruszeniu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.