III SA/Lu 527/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. W. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy C. oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia 4 czerwca 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] K. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wobec Wójta Gminy [...] K. W. wydane zostało prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 63., poz. 425, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa lustracyjna). Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie oznaczonej sygn. akt [...] na podstawie art. 17, art. 21a ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, art. 3a ust. 1 ustawy lustracyjnej, Sąd Okręgowy w [...] stwierdził, że oświadczenie lustracyjne złożone przez K. W. w dniu 12 lutego 2008 r. jest niezgodne z prawdą. Ponadto Sąd Okręgowy orzekł wobec lustrowanego utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek utworzenia wynika z ustawy, na okres 3 lat oraz zakaz pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2-57 ustawy lustracyjnej, na okres 3 lat. Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. wydanym w sprawie [...] utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. Wojewoda wskazał, że z dniem 21 lutego 2013 roku uprawomocniło się orzeczenie Sądu Okręgowego w [...] i z tym dniem K. W. utracił prawo wybieralności. Organ podniósł, że w myśl art. 7 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, ze zm., dalej powoływanej także jako "Ordynacja wyborcza") w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) prawa wybieralności nie mają osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy lustracyjnej. W opinii organu przepisy powyższe mają nadal zastosowanie na mocy art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113, ze zm.). Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta – wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Zgodnie z art. 26 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, wygaśnięcie mandatu wójta ma obowiązek stwierdzić rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Wojewoda [...] wskazał, że pomimo upływu tego terminu i pomimo wezwania Rady Gminy [...] przez organ nadzoru do podjęcia właściwej uchwały, Rada Gminy nie dopełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta K. W. W związku z powyższym organ nadzoru uznał za uzasadnione wydanie zarządzenia zastępczego. Na powyższe zarządzenie zastępcze, K. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Odnosząc się do twierdzenia organu nadzoru, że Rada Gminy do "chwili obecnej" nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta, skarżący wskazał, że Wojewoda [...] zupełnie pominął fakt, iż w sprawie tej stosowna uchwała była poddana pod głosowanie na sesji Rady Gminy [...] w dniu 17 maja 2013 r., to jest po wezwaniu przez Wojewodę, w terminie przewidzianym przepisami. Jednak w wyniku głosowania uchwała o wygaśnięcie mandatu Wójta nie została przegłosowana, gdyż za stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu Wójta nie zagłosował ani jeden radny, przy jednym głosie wstrzymującym się. Dalej skarżący podniósł, że organ nadzoru naruszył procedurę wygaszania mandatu wójta gminy, bowiem ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. w art. 10 pkt. 4 postanawia, że w dacie wejścia jej w życie traci moc ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Natomiast w dniu 27 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 217, poz. 1281). Skarżący wskazał, że ustawa ta wprowadziła zróżnicowanie w zakresie podmiotu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Dotychczas wygaśnięcie mandatu wójta stwierdzała rada gminy w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W opinii skarżącego, Wojewoda [...] powołał się na przepis art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, nie dostrzegając, że w dniu wydawania zarządzenia zastępczego przepis ten już nie obowiązywał. Obowiązywał natomiast przepis art. 492 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., powoływanej dalej jako Kodeks wyborczy), według którego w omawianym przypadku wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza komisarz wyborczy w drodze postanowienia w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zastosowana przez Wojewodę procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta gminy była prawidłowa, a ściślej rzecz ujmując, jaki organ i na jakiej podstawie prawnej był właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wobec powyższego, zachodzi potrzeba wyjaśnienia, które przepisy prawa mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zaskarżone zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...], wybranego w wyborach samorządowych w 2010 r. a więc w sytuacji, kiedy kadencja Wójta rozpoczęła się przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego i była kontynuowana pod rządami tego Kodeksu. Wybory Wójta Gminy [...] przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. wszedł w życie Kodeks wyborczy kompleksowo regulujący zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów: do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydenta RP; do Parlamentu Europejskiego w RP; do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. W kwestii wyborów samorządowych nowa regulacja zastąpiła poprzednio obowiązującą, wspomnianą ustawę - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie jednak z regulacją intertemporalną, zawartą w art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja intertemporalna w tym kształcie obowiązuje od dnia 27 grudnia 2012 r., a więc bez wątpliwości ma zastosowanie do niniejszej sprawy. Wyrok sądu powszechnego stwierdzający, że oświadczenie lustracyjne złożone przez K. W. jest niezgodne z prawdą, a także orzekający wobec lustrowanego utratę prawa wybieralności na okres 3 lat oraz zakazujący na okres 3 lat pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2-57 ustawy lustracyjnej – stał się prawomocny od dnia 21 lutego 2013 r., a więc po wejściu w życie obowiązującego obecnie przepisu intertemporalnego, to jest art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy. Obojętna jest zatem w badanej sprawie okoliczność, że wcześniejsze przepisy intertemporalne, to jest art. 16 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy zostały uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP przez to, że uzależniają reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie sygn. akt K 9/11). Obojętna jest także okoliczność podnoszona przez skarżącego, że złożył on kasację od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ponieważ zaskarżony kasacją wyrok jest prawomocny. Należy zatem stwierdzić, że status prawny kadencji skarżącego, jako wójta wybranego w wyborach, które odbyły się w 2010 r. regulowany jest przepisami dotychczasowymi, to jest przepisami zawartymi w Ordynacji wyborczej oraz w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zakres przedmiotowy regulacji w obszarze istotnym w rozpoznawanej sprawie, wyrażający się sformułowaniem "do...kadencji wójta... stosuje się przepisy dotychczasowe" obejmuje zarówno przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, jak i procedurę prowadząca do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 Ordynacji wyborczej prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy lustracyjnej. Utrata prawa wybieralności, którego skutkiem jest wygaśnięcie mandatu wójta (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) powoduje z kolei powstanie obowiązku podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Rada obowiązana jest podjąć stosowną uchwałę najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta). Z uwagi na treść przepisów art. 26 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, mandat wójta nie wygasa wyłącznie wskutek utraty prawa wybieralności, to znaczy ex lege z chwilą utraty prawa wybieralności. Wygaśnięcie mandatu wójta, powodujące, że wójt przestaje być organem gminy następuje, jeżeli wystąpią łącznie przesłanka i zdarzenie wymienione w art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, to jest utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów (ust. 1 pkt 3) oraz stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez radę w drodze uchwały (ust. 2). Mimo użycia przez ustawodawcę w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy sformułowania charakterystycznego dla aktów deklaratywnych ("stwierdza"), w tym konkretnym przypadku odnoszącym się do wygaśnięcia mandatu wójta, uchwała rady gminy ma charakter kształtujący. Przy tym jednak rada gminy nie ma swobodnego wyboru co do treści uchwały. Zgodna z prawem jest jedynie uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wójta, ponieważ przepis art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały w stosownym terminie, jak również o określonej treści. Wykonaniem tego obowiązku nie jest podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu lub nie podjęcie (tak jak w rozpoznawanej sprawie) na skutek przeprowadzonego głosowania, uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Takie zachowanie rady gminy i dodatkowo upływ wyznaczonego przez wojewodę trzydziestodniowego terminu do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, przy jednoczesnym braku zmiany stanowiska rady gminy, powoduje, że wojewoda ma obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie zostały zachowane w pełni wymogi proceduralne dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Termin określony jako "najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu" (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) upłynął w dniu 22 marca 2013 r. Bezskuteczne okazało się też wezwanie Rady Gminy [...] przez Wojewodę [...] (na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do wypełnienia w terminie 30 dni obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Wojewoda [...] miał zatem obowiązek wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego dopełniony został płynący z tego samego przepisu obowiązek powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.