I SA/Wa 481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. S., A. Z., M. R. i E. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: J. S., A. Z., M. R. i E. N. solidarnie kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]listopada 2012 roku, ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz działki nr [..., dla których Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...] nr [...]. W dziale II powyższej księgi własność przedmiotowych działek uregulowana była na rzecz A. Z. w [...] części udziałów, T. R. w [..] części udziałów, J. S. w [...] części udziałów oraz S. S. w [...] części udziałów. W Dziale III księgi wieczystej ujawniono ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 1995 roku, sygn. akt [...], mocą którego uchylono wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1992 roku, sygn. akt [...] w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. ustalono odszkodowanie za ww. działki objęte inwestycją, która następnie na skutek odwołania Gminy [...] została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i przekazana do rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości oraz kwestionowania osób ujawnionych w dziale II księgi wieczystej jako stron postępowania. Rozpoznając sprawę ponowienia Starosta Powiatu [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalił odszkodowanie za sporne działki w wysokości [...] zł za, do wypłaty którego zobowiązał Gminę [...]. W punkcie 3. decyzji organ wskazał, że kwota odszkodowania podlega złożeniu do depozytu sądowego na okres 10 lat. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że z badania księgi wieczystej prowadzonej dla ww. działek wynika, że przedmiotowe nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny, co uzasadnia złożenie przyznanej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Gminy [...] oraz J. S., A. Z., E. N. i M. R., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż zarzuty Gminy W. dotyczące wadliwości operatu szacunkowego są bezzasadne. Sporządzona w sprawie opinia biegłego rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do kwestii stanu prawnego nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ stwierdził, że stanowisko Starosty jakoby stan prawny nieruchomości był nieuregulowany jest pozbawione podstaw prawnych. Stosownie do art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów, albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. W niniejszej sprawie nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją ma urządzoną księgę wieczystą Nr [...], zgodnie z którą prawo własności przysługuje osobom wskazanym w dziale II księgi, tj. w udziale po 2/6 części A. Z. i T. R. oraz w udziale po 1/6 części J. S. i S.S. Organ wskazał, że "wpis ujawniony w dziale lI księgi wieczystej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z powyższym za nieuregulowany stan prawny nieruchomości nie można uznać sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, w której istnieje jawny wpis w dziale II księgi wieczystej, co do którego w dziale III księgi zostało ujawnione jedynie ostrzeżenie. Zdaniem organu wpis ostrzeżenia w dziale III księgi "nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że stan prawny jest nieuregulowany, a jedynie do ewentualnego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii zgodności ujawnionego wpisu dotyczącego prawa własności. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien wyjaśnić i ustalić kręgu podmiotów, którym na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje prawo do nieruchomości objętej tą decyzją. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S, A. Z., E. N. i M. R. reprezentowani przez radcę prawnego K. W. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 17 ugn, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia przez Wojewodę ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie ustalenia stron, którym przysługuje prawo do odszkodowania. Ponadto zdaniem skarżących organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżących, art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie prowadzące do nierozpoznania istoty sprawy, art. 138 § 2 zd. 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy, mająca istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia przez organ I instancji postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie wskazanie błędnych wytycznych organowi I instancji. Zdaniem skarżących organ naruszył również art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie skarżących o toczącym się postępowaniu, a tym samym pozbawienie ich prawa wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji pozbawienie ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 76 § 1 i 2, art. 16 oraz art. 110 kpa poprzez ich wadliwą wykładnię, prowadzącą do nieuwzględnienia przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie ustalenia stron którym przysługuje prawo do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżących dołączył do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], z którego wynikało, że spadek po J. M. nabyły córki, E. N. i M. R. oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] z którego wynikało, że spadek po S. S. nabył jej syn J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r. r. orzekająca o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za niezabudowaną nieruchomość gruntową, oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położną w W., przeznaczoną pod inwestycję drogową i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja powyższa wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), powoływanego dalej jako "kpa", zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej brak było, zdaniem Sądu, przesłanek uzasadniających zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz. 99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art.136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia tych dwóch przesłanek. Nie wszystkie jednak przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do zaliczenia do przesłanki co do koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy – organ odwoławczy może bowiem w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalne stosowanie w tym wypadku wykładni rozszerzającej. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05). Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg ten stanowi istotne ograniczenie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest do wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12 str. 525). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są uzasadnione bowiem organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowo uznał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest nieuregulowany. W ocenie Wojewody takie stanowisko jest pozbawione podstaw prawnych, bowiem przedmiotowa nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą, w której w dziale II są ujawnieni jej współwłaściciele a wpisanie ostrzeżenia o niezgodności, co do prawa własności ujawnionych w dziale II osób nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Organ odwoławczy przedstawił więc własną i odmienną w stosunku do organu I instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jednocześnie nie kwestionując prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia i tym samym naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaś zaskarżoną decyzję naruszającą prawo organ odwoławczy "zwolnił się z obowiązku" merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dodać należy, że błędne jest stanowisko organu II instancji o istnieniu w niniejszej sprawie podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, ponieważ toczące się w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.) postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest podstawą do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w takim postępowaniu Sąd ustala stan aktualny, na datę orzekania, a nie stan istniejący w przeszłości. Ewentualne więc, nawet niekorzystne orzeczenie Sądu dla wpisanych aktualnie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W niniejszej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej m. in. przedmiotową nieruchomość została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2009r. i w postępowaniu tym ustalono krąg podmiotów, którym odjęto prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Za błędne więc należy uznać stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia kręgu podmiotów, którym na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje prawo do nieruchomości, tym bardziej że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy za krąg tych podmiotów uznali skarżących czyniąc ich stronami niniejszego postępowania. W tej sytuacji koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadania całokształtu formalno-prawnego przedmiotowej sprawy po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz do wzięcia pod uwagę treści art.156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.