II SA/Go 749/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P.M. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego P.M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz ogłosił konkurs na kandydatów na stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej oraz Szkoły Podstawowej. W załączniku do zarządzenia zostały sprecyzowane wymagania, które musiała spełnić osoba przystępująca do konkursu oraz oryginały bądź kopie dokumentów, które powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu. Wśród nich w pkt 2.7 załącznika wymieniono poświadczona przez kandydata za zgodność z oryginałem kopię dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata. Termin składania ofert upływał w dniu 8 lutego 2013 r., konkursy na obydwa wskazane wyżej stanowiska miały przeprowadzić komisje konkursowe, powołane przez Burmistrza, co Burmistrz uczynił zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Do konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. swoją ofertę zgłosił m.in. P.M.. Celem spełnienia wymogu wynikającego z pkt 2.7 załącznika do zarządzenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu przedłożył kserokopię dowodu osobistego, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez M.C., przewodniczącego komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N., posługującego się pieczęcią wskazującą, iż działa z upoważnienia Burmistrza. Dnia [...] lutego 2013 r. komisja konkursowa odbyła posiedzenie celem wyłonienia kandydata na wskazane wyżej stanowisko. W trakcie tego posiedzenia dokonano otwarcia kopert z ofertami poszczególnych kandydatów. Komisja stwierdziła, że P.M. przedłożył kopię dowodu osobistego nie potwierdzoną przez siebie za zgodność z oryginałem. Po dokonaniu analizy oferty tego kandydata pod względem formalnym komisja podjęła w oparciu o treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), uchwałę o odmowie dopuszczenia P.M. do postępowania konkursowego, z uwagi na wskazaną wyżej okoliczność. Fakt podjęcia uchwały odnotowano w protokole posiedzenia komisji oraz poinformowano o tym ustnie wskazanego wyżej kandydata. Z treści protokołu nie wynika, którego z kandydatów komisja wyłoniła na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N.. 2. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. P.M. zwrócił się o podanie przyczyn odmowy dopuszczenia go do konkursu. Dnia [...] lutego 2013 r. przewodniczący komisji konkursowej udzielił kandydatowi odpowiedzi wskazując, iż P.M., nie przedkładając potwierdzonej przez siebie kopii dowodu osobistego, nie spełnił wymogu wynikającego z pkt 2.7 ogłoszenia o konkursie, co było równoznaczne z sytuacją opisaną w § 4 ust. 2 pkt 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, tzn. kandydat nie spełnił wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. 3. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz, działając w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) oraz art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powierzył z dniem 1 września 2013 r. M.K. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N.. 4. Po uprzednim wezwaniu Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa P.M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na powyższe zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez uznanie, iż kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu, bowiem potwierdzenie dokumentu za zgodność z oryginałem może nastąpić wyłącznie przez samego kandydata i nie jest dopuszczalne potwierdzenie za zgodność dokumentu z oryginałem przez organ, który dokument wydał; - § 1 ust. 2 pkt 4b Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez uznanie, że potwierdzenie dokumentu za zgodność z oryginałem może nastąpić wyłącznie przez samego kandydata i nie jest dopuszczalne potwierdzenie za zgodność dokumentu z oryginałem przez organ, który dokument wydał; - § 8 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez uznanie, że konkurs na dyrektora szkoły w N. został przeprowadzony prawidłowo, podczas gdy w trakcie postępowania konkursowego doszło do licznych uchybień, które powodują nieważność postępowania konkursowego; - art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i nie wysłuchanie kandydata przed podjęciem decyzji o niedopuszczeniu do konkursu. 5. Zdaniem skarżącego komisja konkursowa powołana przez Burmistrza bezpodstawnie na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2013 r. nie dopuściła P.M. do postępowania konkursowego. Skarżący przedłożył bowiem do postępowania konkursowego poświadczoną za zgodność z oryginałem przez działającego z upoważnienia Burmistrza doradcę Burmistrza kopię dowodu osobistego. Osoba poświadczająca dowód osobisty pełniła jednocześnie funkcję przewodniczącego komisji konkursowej. Zatem skarżący spełnił stawiany wymóg, bowiem przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dowodu osobistego. Interpretacja zapisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. i powtórzonych w ślad za rozporządzeniem zapisów załącznika nr 1 do Zarządzenia Burmistrza, o treści "poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem" należy rozumieć w ten sposób, że to sam kandydat dokonuje poświadczenia za zgodność z oryginałem przedkładanych dokumentów, w ocenie skarżącego, jest nieuzasadniona i błędna. Kandydat jako osoba fizyczna nie ma uprawnień do poświadczania za zgodność z oryginałem dokumentów wystawianych przez organy administracji publicznej w sprawach należących do ich kompetencji. Poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów wystawionych przez instytucje i organy państwowe mogą dokonywać organy wystawiające dokumenty, bądź podmioty posiadające z mocy przepisów odrębnych kompetencje do poświadczania za zgodność z oryginałem dokumentów (np. notariusz). Dokument poświadczony przez samego kandydata nie spełnia wymogu określonego w rozporządzeniu i jako nieprawidłowo uwierzytelniony winien być przez komisję odrzucony. Ponadto jeżeli w ocenie komisji przedłożone przez kandydata kopie dokumentów są nieprawidłowo uwierzytelnione, jednakże mimo tej nieprawidłowości zawierają one prawdę i na ich podstawie można obiektywnie ustalić, że kandydat spełnia wymogi wskazane w ogłoszeniu o konkursie, to brak jest podstaw do niedopuszczenia takiego kandydata do postępowania konkursowego. Jeżeli zatem komisja konkursowa miała wątpliwości dotyczące uwierzytelnionej kopii dowodu osobistego kandydata, powinna była wezwać go do okazania oryginału dokumentu. W ocenie skarżącego organ błędnie powołał się na brak kompetencji burmistrza do potwierdzania za zgodność z oryginałem dokumentów wystawianych przez ten organ wskazując jako podstawę § 1 rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki. Czym innym bowiem jest poświadczanie podpisu, a czym innym poświadczanie dokumentu. Nadto skarżący zarzucił, że komisja konkursowa przed podjęciem uchwały o niedopuszczeniu skarżącego do postępowania konkursowego nie wysłuchała strony, nie umożliwiła okazania oryginału dowodu osobistego, a tym samym naruszyła w/w zasadę udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. 6. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przepis § 1 ust. 2 pkt. 4 lit. b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sposób jednoznaczny wskazuje, że jednym z wymaganych dokumentów jakie muszą zostać dołączone do oferty jest poświadczona przez kandydata za zgodność z oryginałem kopia dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata. Zaprezentowane w skardze rozumienie tego przepisu jest niezgodne z podstawowymi zasadami obowiązującym w polskim systemie prawa. Podważa bowiem zasadę racjonalnego prawodawcy. Literalne brzmienie przepisu § 1 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia jest jasne i wskazuje dokładnie, jakie dokumenty są niezbędnym składnikiem oferty składanej przez kandydata na dyrektora szkoły, brak jest zatem podstaw do dokonywania interpretacji rozszerzającej lub celowościowej rozporządzenia. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że w związku z brakami oferty złożonej przez P.M. koniecznym było przeprowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowym stwierdzono bowiem, że przepisy rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki i trybu pracy komisji konkursowej określają szczególny tryb postępowania administracyjnego, wyłączający możliwość zastąpienia go przepisami k.p.a. W przedmiotowej sprawie konkurs został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa w szczególności z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Oferta złożona przez P.M., jako jedyna nie zawierała wszystkich dokumentów, jakie są wymagane przepisami prawa oraz zostały następnie powtórzone również w ogłoszeniu konkursu. Powyższe braki spowodowały konieczność wydania decyzji o odmowie dopuszczenia do udziału w konkursie kandydatury skarżącego. Komisja konkursowa wyłoniła spośród kandydatów osobę, której na podstawie zarządzenia Burmistrza z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] powierzono stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zaskarżonych aktów dokonana jest w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych przepisami art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i dotyczy naruszenia prawa, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. 8. Zaskarżony akt Burmistrza stanowi zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) warunkiem skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organu gminy jest to, aby interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego zostały naruszone tym zarządzeniem. Interes prawny określonego podmiotu w rozumieniu powyższego przepisu zostaje naruszony wówczas, gdy istnieje norma prawa materialnego przyznająca temu podmiotowi określone uprawnienie, która zostaje naruszona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmuje się, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożył 21 maja 2013 r. w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. Odpowiedź organu na wezwanie z dnia [...] czerwca 2013r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 lipca 2013r., zaś skarga do sądu administracyjnego została nadana 31 lipca 2013r. W świetle powyższych okoliczności tryb i termin do wniesienia skargi zostały dochowane. 9. Jeśli chodzi o interes prawny skarżącego należy przyjąć, że został on wykazany, gdyż był on uczestnikiem postępowania konkursowego prowadzonego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w N.. Należy przy tym mieć na uwadze, że art. 60 Konstytucji R.P. gwarantuje wszystkim obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach. Konkretyzację tej zasady, jeżeli chodzi o stanowisko dyrektora szkoły, stanowi przepis art. 36a ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Oznacza to, że w przypadku przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z istotnym naruszeniem art. 36a ustawy o systemie oświaty lub przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia, a następnie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w wyniku przeprowadzenia takiego konkursu, dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej. Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu zarządzenia Burmistrza znajduje zatem oparcie w art. 36a powołanej ustawy oraz art. 60 Konstytucji RP. Przedmiotem sporu jest legalność postępowania konkursowego, a ściślej rzecz biorąc niedopuszczenie skarżącego do udziału w konkursie. Natomiast przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Burmistrza powołujące na stanowisko dyrektora szkoły w N. imiennie wskazanego kandydata. Rozstrzygnięcie kwestii czy zaskarżenie tego właśnie aktu umożliwia skarżącemu ochronę jego konstytucyjnych i ustawowych prawa wymaga scharakteryzowania postępowania konkursowego. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o systemie oświaty w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Poszczególne etapy procedury przeprowadzenia konkursu zostały uregulowane we wskazanym wyżej rozporządzeniu z 8 kwietnia 2010 r. Z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu członkowie komisji. Protokół zawiera m.in. uchwałę o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego wraz z podaniem przyczyn odrzucenia ofert, informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów w kolejnych głosowaniach, informację o wyniku postępowania konkursowego (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1). Zgodnie z § 8 ust. 2 organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia uchybień wymienionych w tym przepisie. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Natomiast wyliczenie wymaganych dokumentów, które powinna zawierać oferta kandydata, zawiera § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w tym będący przedmiotem sporu dokument - poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopię dowodu osobistego (lit b). 10. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że uchwała w sprawie powołania komisji konkursowej oraz dopuszczenia do konkursu danych kandydatów stanowią jeden z etapów postępowania konkursowego, ukierunkowanego na wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, kończącego się zatwierdzeniem konkursu albo unieważnienia konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Dokonane przez organ i komisję konkursową czynności i akty nie mają zatem charakteru samoistnego i odrębnego stanowiąc ciąg zdarzeń kończących się zarządzeniem w przedmiocie zatwierdzenia albo unieważnienia konkursu i w jego następstwie powołaniem wyłonionego w konkursie kandydata. Przyjęcie stanowiska, że etapy te są odrębnie zaskarżalne, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której zapadłyby inne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie prowadzonej z udziałem tych samych stron o spornych interesach (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 680/12, publ. LEX nr 1217372). W przedmiotowej sprawie, co wynika z dokumentów akt administracyjnych oraz dokumentów nadesłanych na wezwanie sądu, że w postępowaniu konkursowym nie zostało wydane zarządzenie, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Za takie nie można bowiem uznać pisma kierowanego przez Burmistrza z dnia [...] lutego 2013 r. Nawet uznając, że rozporządzenie nie formalizuje trybu wydawania takiego zarządzenia i pomijając istotne różnice między tym pismem a zarządzeniem o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w N., nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia [...] lutego 2013 r. zostało wydane jako akt wewnętrzny, skierowany do indywidualnie wskazanego w tym piśmie pracownika, zawierające w swej treści jedynie informację o zatwierdzeniu konkursu. Nie zostało ono również przedstawione skarżącemu. O piśmie tym nie ma mowy ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani też w odpowiedzi na skargę. Dla skarżącego aktem kończącym procedurę konkursową, zawierającym w swej treści wszystkie etapy postępowania konkursowego było zatem zarządzenie nr [...] o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w N. wydane w dniu [...] marca 2013 r. Uwzględniając wskazane okoliczności i przedstawioną wyżej charakterystykę postępowania konkursowego należy przyjąć, że kontrola tego właśnie aktu jest dopuszczalna i obejmuje kwestię legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. 11. Jeśli chodzi o kwestie związane z przebiegiem postępowania konkursowego należy wskazać, że protokół posiedzenia komisji z dnia [...] lutego 2013 r. (znajdujący się w aktach administracyjnych i dotyczący przedmiotowego konkursu) nie zawiera obligatoryjnych elementów wymienionych w § 7 ust. 2 rozporządzenia, to jest: informacji o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, informacji o liczbie głosów oraz, co najistotniejsze, informacji o wyniku postępowania konkursowego (pkt 4, 5, 6). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie i w jakim trybie został wyłoniony kandydat na stanowisko oraz czy otrzymał on największą liczbę głosów (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Dołączone do odpowiedzi na wezwanie sądu pismo Przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia [...] lutego 2013 r. przyczyny braku w protokole elementarnych danych konkursowych nie wyjaśnia. Stanowi to istotne naruszenie prawa – art. 36a ust. 2 i 12 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 i 8 § 1 rozporządzenia, bowiem nie wiadomo, na jakich przesłankach nastąpiło powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie wskazanej w zaskarżonym zarządzeniu. 12. W kwestii będącej zasadniczym przedmiotem sporu między stronami należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego. Celem przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b jest pozyskanie wiarygodnego dokumentu umożliwiającego stwierdzenie tożsamości kandydata oraz poświadczającego jego obywatelstwo. Ten kontekst funkcjonalny determinuje zatem jego wykładnię. Rozporządzenie nie wymaga urzędowego poświadczania odpisu dokumentu w sytuacji, w której oczywiste jest, że złożenie go w oryginale byłoby niemożliwe lub rodziło zbyt dolegliwe dla kandydata skutki. Łatwo zauważyć, że prawodawca istotnie ułatwił kandydatom wykazywanie swojej tożsamości zezwalając, by dokonywali uwierzytelnienia osobiście. Jeśli jednak kandydat decyduje się na sporządzenie uwierzytelnienia w sposób silniej sformalizowany, tym pewniejsza staje się okoliczność podlegająca wykazaniu tym dokumentem. Taki rezultat wykładni nie godzi w tzw. racjonalność ustawodawcy. Racjonalność ta mówiąc w pewnym uproszczeniu, nie jest związana z prawodawcą historycznym i stosowanym przez niego jego językiem. Prawodawca racjonalny to pojęcie kontrfaktyczne, charakteryzowane przez określone modelowe założenia intelektualne, dotyczące wiedzy i wartości wyznaczających poszczególne pola racjonalności prawodawcy (językowe, jurydyczne, merytoryczne, prakseologiczne). Założenia te przyjmuje jednak podmiot zewnętrzny interpretujący lub stosujący prawo (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2008, s. 298 i n.). Mając na względzie cel postępowania konkursowego i stawiane w nim wymogi trudno znaleźć racjonalność w restryktywnym stosowaniu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b w sytuacji, w której kandydat dokonuje czynności o skutku pewniejszym niż wymagany. Jedynym uzasadnieniem rezultatu wykładni przyjętego przez organy jest odwołanie wyłącznie do brzmienia językowego. Wykładnia językowa jest jednak tylko jednym, choć koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem jest zawsze kontekst funkcjonalny (teleologiczny, systemowy). W tej perspektywie przepis § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b należy odczytywać jako przepis formułujący minimalne rygory formalne wymagane w postępowaniu konkursowym. Zastosowanie wyższego stopnia formalizacji czynności nie jest zatem naruszeniem tego przepisu, a skrajny formalizm prowadzi do kolizji z celami regulacji. Do podobnych wniosków prowadzi lektura orzecznictwa, w tym w szczególności uzasadnienia wyroku NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I OSK 1445/10 (LEX nr 745024). Dodać należy, że tożsamość kandydata nie budziła wątpliwości, a uwierzytelnienia dokonał doradca organu czyli Burmistrza posługując się pieczęcią urzędową tej gminy oraz pieczęcią "z upoważnienia Burmistrza". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 oraz 209 p.p.s.a.