II SA/Sz 1114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Boleszkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 31 lipca 2013 r. nr NK-3.4131.485.2013.KJ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXX/160/2013 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie podziału Gminy Boleszkowice na stałe obwody głosowania, ustalenia ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej "u.s.g", stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/160/2013 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 27 czerwca 2013r. w sprawie podziału Gminy Boleszkowice na stałe obwody głosowania, ustalenia ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 12 § 2,§ 3 i § 11 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) i treść tych przepisów niewątpliwie uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie podziału danej jednostki samorządu terytorialnego na stałe obwody głosowania. Organ zauważył jednak, że Rada Gminy Boleszkowice dokonała podziału Gminy Boleszkowice na stałe obwody głosowania uchwałą z dnia 22 listopada 2012 r. Nr XXIII/122/2012 w sprawie podziału Gminy Boleszkowice na stałe obwody głosowania, ustalenia ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2012 r. poz. 3282. Zgodnie z tą uchwałą Gmina Boleszkowice została podzielona na trzy stałe obwody głosowania. Z kolei uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r. Rada Gminy Boleszkowice podzieliła gminę na dwa stale obwody głosowania, przy czym granice i siedziba obwodu głosowania i obwodowej komisji wyborczej nr 1 pozostała bez zmian, obwód nr 3 włączono do obwodu nr 2, zaś siedzibą obwodowej komisji wyborczej nr 2 pozostała siedziba ustalona w uchwale z dnia 22 listopada 2012 r. Organ nadzoru podkreślał, że podział gminy na obwody głosowania ma charakter stały, zaś zmiana obwodów może nastąpić na podstawie art. 13 § 1 Kodeksu wyborczego i w oparciu o przesłanki wymienione w tym przepisie: zmianę granic gminy czy zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, by którakolwiek z tych przesłanek się ziściła. Rada Gminy Boleszkowice w uzasadnieniu uchwały podała bowiem, że istnienie trzeciego stałego obwodu głosowania nie ma uzasadnienia organizacyjnego i prawnego, a ponoszone z tego tytułu koszty stanowią znaczne obciążenie budżetu gminy ze względu na wydatki związane z wyposażeniem lokalu i dietami komisji oraz osób związanych obsługą wyborów oraz referendów. Organ nadzoru, powołując się na przepis art. 12 § 2 ustawy Kodeks wyborczy podał, że obwód głosowania winien obejmować od 500 do 3000 mieszkańców, a w przypadkach uzasadnionych może obejmować mniejszą liczbę mieszkańców. Ustawodawca określił zatem minimalną i maksymalną ilość mieszkańców, dla których tworzy się obwód głosowania. Oczywiste jest, że w każdym obwodzie głosowania następuje zmiana liczby mieszkańców, co nie uzasadnia każdorazowo dokonywania zmiany tego obwodu, chyba, że liczba mieszkańców przekroczy 3000. Analiza kwartalnych meldunków o stałym rejestrze wyborców gminy Boleszkowice w każdym z trzech obwodów głosowania nie uzasadniała dokonania zmiany. Wojewoda wskazał również, ze cała Gmina Boleszkowice liczy niespełna 3 tysiące mieszkańców, natomiast w poszczególnych obwodach głosowania, przed zmianą, zamieszkiwało: nr 1 - 1601 mieszkańców, w obwodzie nr 2- 858 mieszkańców i nr 3- 511 mieszkańców. Po zmniejszeniu liczby obwodów, w obwodzie nr 1 nadal zamieszkiwało 1601 mieszkańców, natomiast w obwodzie nr 2 (połączony obwód nr 2 i nr 3) - 1369 mieszkańców. Powyższe ustalenia wskazuję, że zmiany podziału na stałe obwody głosowania nie uzasadniała zmiana liczby mieszkańców obwodu. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że uchwała Nr XXX/160/2013 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 27 czerwca 2013 r. została podjęta z naruszeniem art. 13 § 1 ustawy Kodeks wyborczy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej uchwały. Rada Gminy Boleszkowice wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 31 lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały tego organu Nr XXX/160/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie podziału Gminy Boleszkowice na stałe obwody głosowania, ustalenia ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych. Zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 12 § 2,§ 3 i § 11 i art. 13 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 91 u.s.g. – wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Rada Gminy Boleszkowice podniosła, że wskazane w art. 13 § 1 Kodeksu wyborczego przesłanki, uzasadniające dokonanie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, nie mają charakteru zamkniętego, skoro art. 12 tej ustawy przewiduje uprawnienia dla wójta do zgłaszania wniosku w sprawie podziału gminy na stale obwody głosowania. Nadto, skoro Rada Gminy posiada, wynikające z powołanej ustawy, uprawnienia dokonywania podziału gminy na stałe obwody głosowania, ustalania ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych, to zarzut podjęcia uchwały sprzecznej z prawem jest nieuzasadniony, tym bardziej, że jest oparty o argumenty przytoczone w uzasadnieniu uchwały. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru wskazał nadto, że nie dokonywał oceny zasadności podjęcia uchwały lecz zbadał - w oparciu o kryterium legalności - czy spełnione zostały obligatoryjne przesłanki do jej podjęcia, wynikające z obowiązującego prawa. Skoro organ stanowiący gminy uprawniony jest do podjęcia uchwały tylko w określonych ustawowo okolicznościach, to organ nadzoru ma obowiązek skontrolować, czy warunki upoważniające radę gminy do wydania aktu zostały spełnione, a tym samym, czy rada nie działa bez podstawy prawnej. Wojewoda stwierdził nadto, że podział gminy na stałe obwody głosowania stanowi jedną z gwarancji demokratycznego charakteru wyborów, bowiem wyklucza wpływanie na wynik wyborów poprzez dokonywanie zmian w podziale na obwody głosowania z przyczyn pozaprawnych. Zmiana w podziale ma charakter pozaprawny wtedy, gdy nie występują przesłanki ustawowe do wprowadzenia zmian. Skoro w Gminie Boleszkowice nie wystąpiły zmiany, o których mowa w art. 13 § 1 Kodeksu wyborczego, podjętą uchwałę należało uznać za naruszającą w sposób istotny prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, ze zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Gminy Boleszkowce z dnia 27 czerwca 2013 r. została przekazana Wojewodzie Zachodniopomorskiemu w dniu 5 lipca 2013 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 31 lipca 2013 r. i doręczone Radzie w dniu 2 sierpnia 2013 r. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (tak: M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest uchwała Rady Gminy Boleszkowice w sprawie podziału gminy na stałe obwody głosowania, ustalenia ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych, podjęta na podstawie art. 12 § 2,3 i 11 ustawy- Kodeks wyborczy. Zauważyć należy, że Kodeks wyborczy wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. (art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy – Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm., zwanej dalej "Przepisy wprowadzające"). Zgodnie z art. 14 ust. 1 Przepisów wprowadzających, rada gminy dokona podziału gminy na stałe obwody głosowania, o których mowa w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz ustali ich numery, granice oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych w terminie 3 miesięcy od dnia podziału gminy na okręgi wyborcze, o których mowa w art. 13 (Przepisów wprowadzających). W Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. poz. 3282 opublikowana została, podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 Przepisów wprowadzających w związku z art. 12 § 2, 3 i 11 Kodeksu wyborczego, uchwała Nr XXIII/122/2012 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie podziału Gminy Boleszkowice na stałe obwody głosowania, ustalenia ich granic i numerów oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych. Uchwała ta przewidywała podział gminy Boleszkowice na trzy stałe obwody głosowania oraz ustalała trzy siedziby obwodowych komisji wyborczych. Podjęcie w dniu 22 listopada 2012 r. przez Radę Gminy Boleszkowice uchwały o podziale na stałe obwody głosowania [...] w wykonaniu obowiązku nałożonego na radę gminy w art. 14 Przepisów wprowadzających, na podstawie art. 12 ustawy Kodeks wyborczy spowodowało sytuację, w której Gmina Boleszkowice została podzielona na stałe obwody głosowania zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Analiza samej uchwały, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje, że została ona podjęta przez organ uprawniony w ramach udzielonego w art. 12 Kodeksu wyborczego upoważnienia ustawowego do stanowienia tego rodzaju aktów. Z uzasadnienia uchwały wynika jednak, że intencją gminnego prawodawcy nie było dokonanie pierwotnego podziału gminy na obwody głosowania, lecz zmiana podjętej już w tym zakresie, w oparciu o identyczną podstawę prawną uchwały, z przyczyn ekonomicznych i dokonanie podziału na dwa stałe obwody głosowania. Z tego powodu słusznie organ nadzoru poddał analizie nie tylko uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia, ale również tę, która została podjęta przez Radę Gminy Boleszkowice w dniu 22 listopada 2012 r., bowiem uchwałę w sprawie podziału gminy na stałe obwody głosowania[...] z dnia 27 czerwca 2013 r., ze względu na jej uzasadnienie, należało ocenić również w kontekście dotychczasowych regulacji oraz na podstawie trybu, jaki ustawodawca ustanowił w Kodeksie wyborczym przy uchwalaniu tego rodzaju aktów. Podkreślić należy, że podział na obwody głosowania o stałym charakterze oznacza, że wszystkie wybory: prezydenckie, parlamentarne, samorządowe czy referenda przeprowadzane są w tych samych obwodach głosowania, utworzonych na tych samych zasadach określonych w ustawie Kodeks wyborczy. Skoro gmina takiego podziału dokonała, to- zważywszy na stały charakter podziału - zgodnie z art. 13 Kodeksu wyborczego zmiana w tym zakresie możliwa jest po ziszczeniu się przesłanek określonych w tym przepisie, które – wbrew twierdzeniu Rady Gminy Boleszkowice- zostały określone wedle zasady numerus clausus. Z analizy działalności uchwałodawczej organu stanowiącego Gminy Boleszkowice wynika, co należy uznać za niesporne, że organ ten w niedużym odstępie czasu (7 miesięcy) podjął dwie uchwały regulujące tę samą materię. Przepisy ustawy Kodeks wyborczy, z uwagi na ustrojowy charakter aktów wydawanych w tym zakresie, gwarantują trwały charakter uregulowań i jak to już wyżej zostało powiedziane- zmiany dopuszcza się w ściśle określonych warunkach. Kwestie ekonomiczne, które legły u podstaw podjęcia uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda, jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu uchwały, nie są dostatecznym powodem do dokonania zmiany obwodów głosowania. Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika z przepisu § 143 w zw. z § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).Uzasadnienie uchwały stwarza bowiem gwarancję, że wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały przeanalizowane a nadto wskazują na ratio legis podjęcia uchwały oraz zawartych w niej przepisów. Podjęcie przez Radę Gminy Boleszkowice uchwały o podziale pierwotnym (art. 12 Kodeksu wyborczego) zamiast uchwały zmieniającej, świadczy o zamiarze obejścia przepisów ustawy i żadną miarą nie może być oceniane jako próba ograniczania przez organ nadzoru kompetencji organu stanowiącego gminy w podejmowaniu uchwał, jak to zdaje się sugerować skarżąca. Istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym zastosowanie środków nadzoru jest - zdaniem składu orzekającego w tej sprawie - nie tylko podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, ale i zastosowanie przepisu prawa, który w tej konkretnej sprawie stanowi obejście ustawy. Z powyższych względów stwierdzić należało, że podjęta przez Radę Gminy Boleszkowice uchwała z dnia 27 czerwca 2013 r. Nr XXX/160/2013, jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.g.n., jest nieważna, a zatem organ nadzorczy zasadnie stwierdził jej nieważność. W ocenie Sądu, postępowanie przed organem nadzorczym zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.