II SA/Sz 1131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Boleszkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr NK-3.4131.487.2013.KJ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy Boleszkowice w drodze przetargu ustnego nieograniczonego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/157/2013 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy Boleszkowice w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Uzasadniając wydany przez siebie akt, Wojewoda stwierdził, iż w § 1 uchwały Rada postanowiła wyrazić zgodę na sprzedaż lokalu użytkowego nr [...] położonego w miejscowości [...] w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Jako materialnoprawną podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy Boleszkowice przywołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z ww. normami: 1) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym); 2) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji (art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami); 3) sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu (art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotem umów, między innymi sprzedaży, stosownie do postanowień ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), mogą być rzeczy, a więc zarówno rzeczy ruchome, jak i nieruchomości. Należy jednak mieć na względzie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami - na co wskazuje sama nazwa tego aktu - reguluje kwestie gospodarowania nieruchomościami. Podobnie, wyłącznie o nieruchomościach mowa jest w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca nie określa wprawdzie w tychże aktach definicji nieruchomości, jednakże określa, iż nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei, art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny stanowi, iż nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwałe z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Na gruncie polskiego porządku prawnego można zatem wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości: gruntowe, budynkowe oraz lokalowe. Przy czym grunty, o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach wprost przewidzianych w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48K.c.) i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 §1 K.c.). Tak jak budynek dzieli los prawny gruntu, na którym jest posadowiony, tak również lokal stanowiący wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności (nieruchomość budynkową - art. 235 §1 K.c.), bądź część składową gruntu (art. 47 i art. 48 K.c.). Jednocześnie, zdaniem Wojewody, wskazania wymagają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W art. 2 ust. 1 tego aktu prawodawca używając pojęcia samodzielnego lokalu (mieszkalnego lub o innym przeznaczeniu) wskazuje, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność. Wobec takiego brzmienia omówionych powyżej regulacji, organ nadzoru, zawiadomił Radę Gminy Boleszkowice o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do uchwały Nr XXX/157/2013 i jednocześnie wystąpił z prośbą o udzielenie informacji, czy lokal użytkowy, na którego sprzedaż w drodze przetargu wyraziła zgodę Rada Gminy w kwestionowanym akcie, spełnia przesłanki określone w cytowanych przepisach. W odpowiedzi na ww. wystąpienie, Przewodnicząca Rady Gminy Boleszkowice pismem z dnia [...] poinformowała, że lokal użytkowy nr [...] położony w miejscowości [...] jest częścią składową nieruchomości i nie jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Zdaniem organu nadzoru, lokal użytkowy, o którym mowa w przedmiotowej uchwale, może stanowić przedmiot sprzedaży w świetle obowiązujących przepisów prawa - okoliczność ta nie budzi wątpliwości, natomiast, zdaniem organu nadzoru, podjęcie decyzji w tym przedmiocie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli Rady Gminy Boleszkowice. Przywołane przez organ stanowiący w podstawie prawnej ww. aktu przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określające kompetencje organu stanowiącego gminy, odnoszą się do nieruchomości nie zaś jej części, która nie stanowi odrębnej nieruchomości. Według Wojewody, organem właściwym do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie nie tylko w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 2 pkt 3), potwierdza ją także art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącej, że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym, jak również zasady wyrażonej w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Rada gminy może natomiast podejmować tylko takie działania, do których została jednoznacznie upoważniona przez ustawodawcę, w pozostałych przypadkach czynności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy dokonuje samodzielnie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z tego względu podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach organu wykonawczego, jest - w ocenie organu nadzoru - działaniem istotnie naruszającym prawo. Rada gminy posiada bowiem uprawnienie do wyrażenia zgody na zawarcie tych umów sprzedaży, najmu, dzierżawy czy użytkowania, których przedmiotem jest nieruchomość w rozumieniu przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1752/10). Reasumując, organ nadzoru, stwierdził, że Rada Gminy Boleszkowice podejmując kwestionowany akt wkroczyła w uprawnienia Wójta Gminy Boleszkowice, w konsekwencji naruszyła wynikającą z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę podziału kompetencji organów gminy, a więc stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXX/157/2013 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy Boleszkowice w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, jest konieczne i w pełni uzasadnione. Należy dodać, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Gmina Boleszkowice poinformowała Wojewodą, że "przedmiotowy lokal użytkowy nie jest odrębnym przedmiotem własności. Budynek dzieli los prawny gruntu, na którym został posadowiony (zasada superficies solo cedit) – w konsekwencji przedmiotem obrotu nie jest budynek, lecz nieruchomość gruntowa zabudowana takim budynkiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.04.2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2040/09)." Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę Boleszkowice do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 46 § 1 K.c. w zw. z art. 13 ust 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż niniejszy przepis nie ma zastosowania w przypadku, gdy lokal jest częścią składową nieruchomości i nie jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; - art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w stosunku do części składowej nieruchomości — lokalu użytkowego nr 1 położonego w miejscowości [...], którego dotyczy uchwała Nr XXX/157/2013 w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy Boleszkowice w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, właściwym do rozstrzygania był wójt, burmistrz, prezydent miasta, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Gmina Boleszkowice wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako naruszającego prawo. Stwierdziła, że z zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie sposób się zgodzić, gdyż nie odpowiada ono prawu. W niniejszej sprawie na pierwszy plan wysuwa się kwestia pojęcia nieruchomości i ustalenia, czy w przypadku gdy dochodzi do rozstrzygnięcia co do sprzedaży jej części składowej, w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, władnym będzie rada gminy, czy też organ wykonawczy. Zdaniem skarżącej, działalność organów gminy reguluje ustawa o samorządzie gminnym, której przepisy wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom, tj. radzie gminy oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W związku z tym organy te powinny przestrzegać swoich kompetencji, a wydanie aktu wykraczającego poza uprawnienie ustawowe należy traktować jako sprzeczne z prawem. W myśl przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten wyraźnie precyzuje, iż kompetencja rady gminy ogranicza się do ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, nie obejmuje zaś samego gospodarowania mieniem komunalnym, które z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy do organu wykonawczego, czyli wójta. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a wynika wprost zaliczenie wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w sprawach majątkowych gminy. Wskazuje ono także, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a nie odnosi się do wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na czas nieoznaczony. Powyższe potwierdzają wyniki wykładni celowościowej, która prowadzi do wniosku, że kompetencja zawarta w tym przepisie jest wyrazem pieczy organu kolegialnego w spraw większej wagi dla stanu zasadniczej części mienia publicznego, jakie tworzą nieruchomości gruntowe. Została ona zastrzeżona dla takich sytuacji, w których dochodzi do powiększenia albo trwałego uszczuplenia zasobu nieruchomości, czy wieloletniego wyłączenia możliwości nieskrępowanego wykonywania w stosunku do nieruchomości gruntowych pełni praw właścicielskich. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęć używanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, ani instytucji prawnych tam przewidzianych (sprawy majątkowe, czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, nabycie, zbycie, obciążenie, wydzierżawienie, najem, nieruchomości gruntowe), które należą ze swej istoty sfery cywilnoprawnej. Podstawowym aktem prawnym regulującym stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi jest Kodeks cywilny, co wynika z art. 1 tej ustawy. Przy interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym należy zatem uwzględnić przepisy Kodeksu cywilnego. Zdaniem Gminy Boleszkowice, mając też na uwadze zasadę lex specialis, w procesie wykładni należy uwzględnić dodatkowo przypisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, która określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 pkt 1). Przepisy tej ustawy mogą przewidywać w zakresie istotnej problematyki pewne odmienności w kwestiach uregulowanych w K.c., czy ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią 46 § 1 K.c, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Powołana regulacja koresponduje z brzmieniem art. 45 definiującym pojęcie rzeczy, którymi są nieruchomości, a także innymi przepisami odnoszącymi się do części składowych rzeczy oraz ich przynależności, (art. 47-52 K.c). Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera w art. 4 definicje legalne wprowadzone dla potrzeb jej stosowania i przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności; 3b) zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Pojęcie nieruchomości gruntowej, którym posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami jest zbieżne z definicją zawartą w art. 46 K.c, natomiast brak odrębnych norm dotyczących rozumienia pojęć najem, czy dzierżawa. Analiza powyższych regulacji prowadzi zaś do wniosków odmiennych niż prezentowane rozstrzygnięciu nadzorczym. Pojęcie nieruchomości jako pojecie szerokie obejmuje również części składowe, a tym samym wyłączna kompetencja rady gminy obejmuje również zgodę na zbycie pomieszczeń stanowiących albo odrębną nieruchomość albo część składową gruntu nie będącego odrębną nieruchomością. Zdaniem skarżącej, słusznie wskazał organ w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż katalog spraw, w których organ stanowiący władny jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy ma charakter zamknięty, jednakże nie dostrzegł, iż lokal użytkowy położony w miejscowości [...] zawiera się w pojęciu nieruchomości, o jakim mowa w art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, a tym samym kompetencje do wyrażenia zgody na jego zbycie, posiada rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 lipca 2012 r., II S.A./Kr 716/12, zgodnie z którym: "Wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. obejmuje między innymi wszelkie sytuacje wydzierżawiania lub najmu pomieszczeń na okres dłuższy niż trzy lata, które to pomieszczenie stanowią albo odrębną nieruchomość, albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością, albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości. Każdocześnie są zatem nieruchomością gruntową albo jej częścią." Zasady gospodarowania mieniem komunalnym, mające na celu zapewnienie w szczególności prawidłowość tej gospodarki oraz umożliwienie organowi stanowiącemu gminy jej kontrolę, przemawiać będą za przyjęciem wniosku, poddającego także rozporządzenie częścią nieruchomości lub jej wynajęcie pod kontrolę organu (konieczność uzyskania uprzedniej zgody), co jednak w żadnym wypadku nie narusza uprawnień organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy określające, iż właściwym do rozstrzygania w niniejszej sprawie był wójt, burmistrz, prezydent miasta, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Mając na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i stwierdzając, że przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a i art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art.169 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontroli tej podlegają, między innymi, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Równocześnie, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna wypracowały ugruntowane już stanowisko, że sprzeczność z prawem, o której mowa w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym, to bardzo istotne nieprawidłowości, kwalifikowana wada prawna, jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania aktów. Tak więc, w odróżnieniu od nieistotnego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W każdym przypadku sporządzania rozstrzygnięcia nadzorczego, w jego obligatoryjnym uzasadnieniu (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), organ winien wskazać na czym, w danym przypadku, polega istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ww. ustawy obejmuje zatem, między innymi, wszelkie sytuacje nabywania, zbywania i obciążania lokali będących własnością gminy, które stanowią albo odrębną nieruchomość, albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością, albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości. Każdocześnie lokale mieszkalne bądź lokale przeznaczone na inne cele, są zatem nieruchomością gruntową albo jej częścią. O ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent) może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Taka zgoda dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata). Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda prawidłowo cytując zawarte w zapadłych wyrokach rozważania sądów administracyjnych na temat rodzajów nieruchomości (sygn. II SA/Kr 716/12, II SA/Lu 398/10), wyciągnął niewłaściwe wnioski. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że uchwałą nr VII/41/2011 z dnia 30 czerwca Rada Gminy Boleszkowice określiła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 107, poz. 1949). Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2011 r. stwierdził nieważność §§ 2, 4-11 tej uchwały (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 107, poz. 1958). Z całej uchwały pozostały jedynie: § 1 – zasady ogólne (słowniczek), § 3 – nabywanie nieruchomości oraz przepisy końcowe, a w tym § 12 w brzmieniu: "Obrót nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą wymaga zgody Rady Gminy." Tak więc stwierdzić należy, że w Gminie Boleszkowice nie obowiązują zasady w zakresie obrotu nieruchomościami gminnymi ustalone przez Radę Gminy Boleszkowice, a więc każdorazowo na zbycie nieruchomości gminnej Rada Gminy Boleszkowice winna wyrazić zgodę. Zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz. U. z 2000 Nr 80, poz. 903 ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu (użytkowy), mogą stanowić odrębne nieruchomości (art. 2 ust. 1). W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1). Umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu może być zawarta albo przez współwłaścicieli nieruchomości, albo przez właściciela nieruchomości i nabywcę lokalu (art. 8 ust. 3). Wyodrębnienie to najczęściej następuje w chwili sprzedaży lokalu, poprzez stosowne zapisy notarialnej umowy sprzedaży. Umowa przeniesienia odrębnej własności lokalu bez określenia udziału w prawie do gruntu jest nieważna, chyba że na podstawie innych danych w niej zawartych można ustalić związany z lokalem udział w prawie do gruntu. Wpis do księgi wieczystej powstającej odrębnej własności lokalu tworzy nie tylko nowy stan prawny, ale również stan faktyczny. Powstaje nowy przedmiot majątkowy. Choć samodzielny lokal mieszkalny jest jedynie konstrukcją normatywną i faktycznie, w potocznym tego słowa znaczeniu nie jest rzeczą, to jednak z mocy fikcji prawnej należy go traktować jak rzecz (przedmiot materialny). W tym sensie wpis do księgi wieczystej nie tylko kreuje nowe prawo rzeczowe (własność lokalu), ale również jego przedmiot (nieruchomość lokalową). Z chwilą wyodrębnienia (ustanowienia odrębnej własności) dochodzi do powstania w danej nieruchomości budynkowej swoistego podziału i powstania jakby kilku nieruchomości. I tak można wyróżnić nieruchomość lokalową powstałą w wyniku wyodrębnienia lokalu, nieruchomość w skład której wchodzą niewyodrębnione lokale oraz nieruchomość wspólną. Ta ostatnia nieruchomość, w skład której wchodzą elementy wspólne budynku oraz prawo do gruntu, formalnie nie jest wyodrębniona. Prawnie jednak istnieje i jest objęta ustawową współwłasnością. Udział w tej współwłasności jest ustawowo związany z własnością nieruchomości lokalowej (post. Sądu Najwyższego z 5.04.2012 r. sygn. akt II CSK 432/11 –LEX 1162658). Wojewoda uchwale Nr XXX/157/2013 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy Boleszkowice w drodze przetargu ustnego nieograniczonego zarzucił, iż na podstawie przepisów wskazanych w tym akcie, Rada posiada kompetencje wyrażania swojego stanowiska odnośnie "do nieruchomości nie zaś jej części, która nie stanowi odrębnej nieruchomości". Zdaniem organu nadzoru, w tym zakresie, kompetencje należą do Wójta Gminy Boleszkowice, a Rada Gminy Boleszkowice "w konsekwencji naruszyła wynikającą z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę podziału kompetencji organów gminy", przy czym organ powołał się tu na wyrok NSA z 7.12.2010 r. sygn. akt I OSK 1752/10. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że powołany wyrok odnosi się do innego stanu faktycznego i w związku z tym nie może być stosowany bezpośrednio w niniejszej sprawie. W ocenie sądu, w przypadku sprzedaży nieruchomości lokalowej, tzn. wyodrębnionego lokalu i nieruchomości wspólnej (elementy wspólne budynku wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej) przy braku zasad sprzedaży nieruchomości gminnych, rada zobowiązana jest wyrazić zgodę na sprzedaż nieruchomości lokalowej, każda bowiem sprzedaż nieruchomości lub jej części należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, a tym samym powstaje podstawa do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie sądu, w przypadku przedmiotowej uchwały Rady Gminy Boleszkowice można jedynie podnieść zarzut nieistotnego naruszenia prawa poprzez nie dość dokładne sformułowanie treści § 1 uchwały, jednakże to uchybienie nie mogło skutkować nieważnością uchwały. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.