II SA/Lu 398/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie udzielenia zgody na najem pomieszczeń stanowiących własność gminy oddala skargę. Uchwałą Nr LIX/326/2010 z dnia 18 marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Rada Miejska w Rykach udzieliła zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym przez Burmistrza Ryk z Prokuraturą Okręgową w Lublinie umowy najmu na czas nieokreślony pomieszczeń znajdujących się w budynku Urzędu Miejskiego w Rykach oraz garażu o łącznej pow. 314,55 m2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 kwietnia 2010 r., nr NK.II.0911/124/10 Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powołanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym określający właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu jak również przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego dotyczą wyłącznie nieruchomości, którymi zgodnie z definicją zawartą w art. 46 § 1 kodeksu cywilnego są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Również art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności; Z powyższego - zdaniem Wojewody - wynika, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności. Przedmiotowa uchwała dotyczy natomiast pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego w Rykach oraz garażu, stanowiących własność gminy. Do rozporządzania pomieszczeniami nie ma zatem zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w którym mowa o zasadach najmu nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru najem pomieszczeń, które nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 §1 k.c., mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem gminy i należy do kompetencji Burmistrza w myśl generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu podejmowanie przez Radę Miejską uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach Burmistrza, jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy do kompetencji rady gminy jest bowiem wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwały spraw nie należących do jej kompetencji. W ocenie organu nadzoru również regulacja art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości w przedstawionym rozumieniu. Niewyodrębnione pomieszczenia znajdujące się w budynku stanowią część składową nieruchomości budynkowej (stanowiącej odrębną własność) lub nieruchomości gruntowej (gdy budynek jest częścią składową gruntu). Tym samym rada gminy nie miała kompetencji do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu tych pomieszczeń. Czynności tej może samodzielnie dokonać organ wykonawczy gminy, który gospodaruje nieruchomościami, a tym samym jej częściami składowymi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Rada Miejska w Rykach, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym uznaniu, że rozporządzanie pomieszczeniem stanowiącym część składową nieruchomości budynkowej oraz garażem nie podlega tym przepisom, gdyż pomieszczenie i garaż nie stanowią nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie burmistrz. W uzasadnieniu Rada Miejska w Rykach potwierdziła, że przedmiotowe pomieszczenia nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., są natomiast częścią nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w ocenie Rady art. 37 ust. 4 tej ustawy nie dotyczy tylko nieruchomości jako całości, lecz również jej części, w tym pomieszczeń, czy nie stanowiących odrębnego przedmiotu własności budynków i lokali. Z tych względów zakwestionowana uchwała nie narusza kompetencji organu wykonawczego określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie nakazuje bowiem zawarcia umowy najmu, a zezwala na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym na czas nieokreślony. Z uwagi na powyższe w ocenie Rady brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, co uzasadnia wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swe dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a.). W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 23 kwietnia 2010 r., nr NK.II.0911/124/10, Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego, czy też tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. Uchwała, której nieważność stwierdzono kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej jako u.g.n. Zgodnie z pierwszym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Drugi zaś stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika zatem, że na jego podstawie do właściwości rady gminy należy podejmowanie dwóch rodzajów uchwał, tzn.: - uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także - uchwał o wyrażeniu zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności do czasu określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu. W kontekście treści tego przepisu kwestą sporną jest, czy przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. mogą być niewyodrębnione pomieszczenia stanowiące część składową budynku, tj. czy w sytuacji, gdy przedmiotem czynności wskazanej w omawianym przepisie są niestanowiące odrębnej własności pomieszczenia znajdujące się w budynku, rada gminy posiada kompetencje do wyrażenia zgody na dokonanie przez organ wykonawczy gminy takiej czynności. Na tak postawione pytanie - jak słusznie uznał organ nadzoru - należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak zasadnie podniósł Wojewoda omawiany przepis - co wynika wprost z jego treści - określając przedmiot wydawanej na jego podstawie uchwały posługuje się pojęciem "nieruchomość" bez jakiegokolwiek bliższego zdefiniowania tego pojęcia. W związku z tym zasadnym jest posłużenie się definicją nieruchomości zawartą w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Bezspornym zatem jest, iż na gruncie polskiego porządku prawnego można wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości: tj. nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe oraz nieruchomości lokalowe. Z powyższego wynika, że grunty, o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach przewidzianych wprost w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.) nie mogącymi być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Budynek dzieli bowiem los prawny gruntu, na którym został posadowiony (zasada superficies solo cedit). W takim przypadku należy mówić o nieruchomości zabudowanej np. budynkiem użyteczności publicznej (który nie stanowi jednak odrębnej nieruchomości). Tak samo pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku stanowiącego bądź odrębną własność (nieruchomość budynkową - art. 235 § 1 k.c.) bądź część składową gruntu (art. 47 i art. 48 k.c.). Podobnie jak wskazane przepisy prawa prywatnego pojęcie nieruchomości gruntowej definiuje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności W ocenie Sądu nie może zatem budzić wątpliwości, iż pojęcie "nieruchomości" używane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż wskazane w uchwale pomieszczenia znajdujące się w budynku Urzędu Miejskiego oraz garaż nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Konstatacja takiego stanu prowadzi zatem do wniosku, iż rada gminy nie posiadała kompetencji do wyrażenia w drodze uchwały zgody na najem tych pomieszczeń w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n., przyjmując nawet, iż uchwała taka nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Podjęcie przez radę na podstawie tych przepisów uchwały w sprawie, która w tych przepisach nie jest wymieniona stanowi o naruszeniu nie tylko tych przepisów, lecz również przepisów odrębnych określających kompetencje organu wykonawczego gminy do załatwiania oznaczonych spraw z zakresu działania gminy. Należy bowiem wskazać, iż ogólna kompetencja rady gminy do załatwiania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy określona art. 18 u.s.g. przełamywana jest na mocy przepisów odrębnych. Przepisem takim określającym kompetencje organu wykonawczego gminy jest art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowiący, iż do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Uwzględnienie zatem okoliczności, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 u.s.g. prowadzi do przyjęcia założenia, iż uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Reguły interpretacyjne stanowią natomiast, iż każdy wyjątek od reguły musi być interpretowany ściśle, co w niniejszej sprawie oznacza, iż niedopuszczalnym jest przejmowanie przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał spraw dotyczących gospodarowania mieniem gminnym, gdy przepis szczególny jej do tego nie upoważnia. Kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania jej mieniem wynikających z przepisów ustawy samorządowej nie zmieniają również przepisy u.g.n. Jak bowiem stanowi art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Należy zatem uznać, iż gospodarowanie mieniem komunalnym pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Tym samym w sprawach innych niż wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.g., decyzje gospodarcze może podejmować wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1894/06, (LEX nr 340021), jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu. Skoro zatem zawarte w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważnienie rady do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, jak również wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy w trybie bezprzetargowym ograniczone jest tylko do umów najmu nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., to zasadny jest wniosek, że wyrażenie przez radę zgody na najem pomieszczeń stanowiących część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy tych przepisów, a tym samym poza kompetencje rady. Zasadnie zatem Wojewoda Lubelski uznał, że przedmiotowa uchwała z dnia 18 marca 2010 r. z przyczyn określonych powyżej w sposób istotny narusza prawo i w konsekwencji stwierdził jej nieważność. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.