II OSK 1894/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Wojciech Chróścielewski Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 275/06 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zbycia części udziałów Gminy Ś. w Spółce z o.o. "M." w Ś. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Gminy Ś. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia części udziałów Gminy Ś. w Spółce z o.o. "M." w Ś. - wyrokiem z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 275/06 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż zaskarżona uchwała w ( 1 wyraziła zgodę na zbycie do 90 % udziałów Gminy Ś. w określonej Spółce, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji /Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm./. W ( 3 uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ś. oraz na stronie internetowej, zaś w ( 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wojewoda zarzucił, że ( 4 uchwały narusza art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm./. Wojewoda wskazał też, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust, 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 ar. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. a więc w wykonaniu kompetencji do określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przepis ( 1 uchwały, chociaż niefortunnie, określa jednak zasady zbycia udziałów w określonej Spółce, poprzez wskazanie ilości akcji do zbycia i odesłanie do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Zaskarżona uchwała, jako normująca zasady zarządu mieniem komunalnym, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ma rangę aktu prawa miejscowego, zaś wejście w życie tego aktu jest uwarunkowane jego ogłoszeniem /art. 88 ust. 1 Konstytucji RP/ oraz zachowaniem procedury promulgacyjnej określonej w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazanie, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej wydania narusza powyższe unormowania i z tego względu Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego, jej adresat został wskazany konkretnie, jest nim Burmistrz Miasta, którego uchwałą upoważniono do podejmowania czynności faktycznych i prawnych co do dysponowania określonym składnikiem mienia komunalnego w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. Uchwała nie jest aktem generalnym, nie ustala bowiem zasad zbywania udziałów w określonej Spółce, dotyczy bowiem jednorazowej czynności, po dokonaniu której, nie będzie mogła już być stosowana, gdyż odpadnie przedmiot jej regulacji. Odesłanie w uchwale do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji nie może być interpretowane jako ustalenie zasad zbywania udziałów gminy, lecz jako wskazanie przepisów mających zastosowanie do trybu postępowania w sprawie zbycia określonego składnika mienia. Uchwała stanowi raczej akt wewnętrzny, akceptujący podjętą uprzednio przez Burmistrza Miasta decyzję, należącą w świetle ustawy o samorządzie gminnym do jego kompetencji. Obowiązek promulgacji dotyczy jedynie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, do których nie należy przedmiotowa uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, podkreślając, że istota sporu sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, Sąd zwrócił uwagę na przedmiot i podstawę prawną zaskarżonej uchwały podkreślając, że w uzasadnieniu jej wskazano, że Spółka "M.", jako jednoosobowa spółka Gminy, została powołana do utworzenia i prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej, na bazie majątku dawnego szpitala rejonowego. Mając na uwadze z jednej strony ujemną rentowność Spółki a z drugiej jej charakter działalności, to jest świadczenie usług medycznych i nie wykorzystany w tym zakresie potencjał, za najlepsze rozwiązanie dotyczące prywatyzacji uznano pozyskanie silnego branżowego inwestora zewnętrznego, poprzez zbycie udziałów. Aktywa w postaci udziałów w jednoosobowej spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi Gminy Ś., wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem uchwały jest więc mienie gminne a więc uchwała w sprawie zbycia części udziałów Gminy w Spółce dotyczy sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Wyrażając zgodę na zbycie 90 % udziałów, jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym jednocześnie w odpowiedzi na skargę uznano, że uchwała jest aktem wewnętrznym akceptującym podjętą przez Burmistrza Miasta i należącą do jego kompetencji decyzję w sprawie zbycia udziałów tej Spółki. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta /burmistrza/. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Rada gminy jest wiec uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem w sprawie ustalania zasad zbywania udziałów, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem, w sprawie zbycia udziałów, należy do kompetencji burmistrza. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu redagowania zasad postępowania, o których mowa wyżej, przyjmuje się, iż sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się wójt przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tego postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla wójta, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie /wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r.III SA 431/00, LEX nr 48010, wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r. II SA/Wr 797/02, OWSS 2003/1/12/. Nie można natomiast uznać, aby powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis stanowił podstawę do wydania uchwały przez radę gminy do wyrażenia zgody na zbycie przez Burmistrza udziałów Spółki czy też zatwierdzenia tej czynności /zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r. II SA Wr 2716/00, OwSS 2002/4/101/. Przepis ten nie zawiera bowiem upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko wyrażone w skardze, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. 9 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy winna być oceniona jako akt prawa miejscowego regulujący zasady zbywania udziałów przez burmistrza, który podlega procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wobec niedochowania tych norm, narusza art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Ś. reprezentowana przez adwokat M. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest: 1/ art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a co do art. 40 ust. 2 pkt 3 - również poprzez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy w istocie stanowi ona akt wewnętrzny o charakterze organizacyjnym, 2/ art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała podlega procedurze promulgacyjnej, podczas gdy jako akt nie będący aktem prawa miejscowego, nie wymaga przeprowadzenia takiej procedury. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż brak ustawowej regulacji pozwalającej na zakwalifikowanie danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Rada gminy w ocenie strony może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, jednak samo gospodarowanie tym mieniem należy do wójta /burmistrza lub prezydenta/. Uchwała rady gminy mająca na celu określenie sposobu gospodarowania mieniem komunalnym nie ma charakteru przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej /wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r. I SA 1251/90 "Wspólnota" z 1991 r. Nr 20, s. 14/. Niewątpliwie określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta należy do kompetencji rady miejskiej zaś akt taki może przybierać formę aktu kierownictwa wewnętrznego. Pojęcie "zasady" odnosi się do ogólnych reguł postępowania a zatem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nadającym się do wielokrotnego stosowania w różnych stanach faktycznych. Mogą one dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować charakter generalny co w niniejszej spawie nie ma miejsca /wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2002 r. II SA/Wr 2716/00, OWSS z 2002, Nr 4, poz.101/. Przedmiotowa uchwała, wobec jej jednorazowego wykonania /jednostkowego przypadku/ akceptowania decyzji organu wykonawczego gminy, uległa skonsumowaniu i nie będzie znajdować zastosowania do jakiegokolwiek stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się, iż jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały był brak jej ogłoszenia, co powinno być potraktowane jako przyczyna nieistotna, nie rodząca skutku w postaci usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że stosownie do art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o oddaleniu skargi kasacyjnej w dwóch przypadkach, po pierwsze wówczas, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zaś po wtóre, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na zbycie udziałów w określonej Spółce i jak to wskazano w odpowiedzi na skargę Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą uchwałę, istotą rozstrzygnięcia jej było wydanie "aktu wewnętrznego, akceptującego podjętą uprzednio przez Burmistrza Miasta decyzję, należącą w świetle ustawy o samorządzie gminnym do jego kompetencji", natomiast "obowiązek promulgacji dotyczy jedynie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, do których nie należy przedmiotowa uchwała". Takie stanowisko Gminy, podtrzymywane zresztą w skardze kasacyjnej, prezentuje więc taki pogląd, że rada gminy ma prawo do wydania uchwały "akceptującej wcześniejsze rozstrzygnięcie Burmistrza", przy czym to rozstrzygnięcie należy do właściwości organu wykonawczego gminy /burmistrza/, zaś rolą rady gminy jest jedynie zaakceptowanie /zatwierdzenie/ tej wcześniejszej decyzji, przy czym następuje to w formie uchwały. Otóż ze stanowiskiem wyrażonym przez Radę Gminy nie sposób się zgodzić. Jeżeli bowiem sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu /organu wykonawczego/, gdyż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje tego innego organu, zaś wydana uchwała nie może być traktowana jako akt wewnętrzny. Z tego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały miał słuszność, jeżeli przyjmie się motywację prezentowaną przez Radę Gminy. Jeżeli natomiast wolą Rady Gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę było ustalenie jako zasady, iż decyzja Burmistrza będzie podlegała "akceptacji" tego organu, to w takim rozumieniu zaskarżonej uchwały może mieć również rację Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż uchwała będąc aktem prawa /aktem normatywnym/ pomimo tego, że dotyczy zbycia konkretnych udziałów w określonym podmiocie, może wejść w życie wyłącznie po jej ogłoszeniu /promulgacji/, zaś postanowienie w uchwale, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, narusza wskazane przez Sąd I instancji akty prawny. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.