II OSK 636/14

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 828/13 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 listopada 2013 r. II SA/Ke 828/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw ciekłych i gazowych, obiektu usługowego z kasą, zapleczem technicznym, myjnią samochodową, parkingami oraz motelu z możliwością prowadzenia usług turystycznych na działkach oznaczonych nr ewid. [...] obręb [...], gmina Pacanów. Podniesione w skardze zarzuty braku określenia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji mają zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Uprawnienie do wniesienia odwołania powiązane jest z posiadaniem interesu prawnego. Tylko podmiot, któremu przysługuje legitymacja procesowa jako strony postępowania może skutecznie domagać się merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek wniesienia odwołania. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wskazana ustawa nie zawiera unormowań pozwalających na określenie kręgu podmiotów będących stronami w tego typu sprawach. Z tego względu przyjmuje się, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustala organ właściwy stosując ogólne zasady wyrażone w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, a Sąd w pełni go podzielił, że atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest więc oddziaływanie inwestycji na środowisko, przy czym jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania interesu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że przymiot skarżącego jako strony postępowania Kolegium ustaliło wyłącznie w oparciu o mapę ewidencji gruntów oraz wypis z ewidencji gruntów wskazując, że działka oznaczona nr [...] stanowi współwłasność: [...] i bezpośrednio sąsiaduje z działką oznaczoną nr ew. [...], która z kolei bezpośrednio przylega do działek podlegających zainwestowaniu i również stanowi własność inwestora. W ten sposób zdaniem Kolegium, inwestor zawęził teren inwestycji poprzez nieobjęcie granicami terenu inwestycji działki oznaczonej nr [...]. Fakt ten umknął organowi I instancji, co spowodowało, że nie dokonał on analizy i oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na działki nie będące własnością inwestora. Taka argumentacja nie otwierała organowi II instancji drogi do merytorycznego rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu, kryteria wzięte pod uwagę przez organ nie były wystarczające do uznania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację procesową, jako strony postępowania. W świetle poczynionych wyżej rozważań dla określenia kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwykle istotne było określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Wyjaśnienia wymagała zatem kwestia ewentualnych uciążliwości jakie spowoduje realizacja inwestycji na etapie jego budowy i eksploatacji. Przy czym chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w aspekcie wskazanym wyżej organ w ogóle nie rozważał komu przysługuje status strony postępowania. Kolegium pominęło zupełnie w tym względzie treść raportu, co do którego zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy Pacanów z dnia [...] grudnia 2011 r. istniał obowiązek sporządzenia i jednocześnie organ określił zakres raportu. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, lub braku takiego oddziaływania. Okoliczności te zaś mają istotne znaczenie dla oceny kwestii dopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżącego. Skarżący trafnie podnosi, że ocena inwestycji i zasięgu jej oddziaływania powinna opierać się na własnych ustaleniach organu, które w sprawie nie zostały dokonane i omówione. Dokonanie zaś obiektywnej oceny oddziaływania na środowisko, a przede wszystkim jej uciążliwości dla zabudowań mieszkalnych, wymagało ustalenia danych związanych z emisją hałasu, spalin, wpływem prac na stosunki wodne i istniejącą szatę roślinną i stan środowiska chronionego w ramach obszaru chronionego, tj. w obrębie Obszaru Natura 2000 "Ostoja Szaniecko-Solecka" PLH 260034 oraz Solecko-Pacanowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tylko ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji pozwoliłoby organowi na stwierdzenie, czy działka skarżącego znajduje się, czy też nie znajduje się w zasięgu tego oddziaływania. Dopiero wykazanie, że działka stanowiąca własność skarżącego pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uprawniałoby organ do przyznania skarżącemu statusu strony i otwierałaby drogę do merytorycznej oceny wniesionego odwołania. Takich zaś ustaleń, jak wyżej podniesiono, organ odwoławczy nie poczynił. Na marginesie Sąd podniósł, że brak ustalenia obszaru oddziaływania opisanej inwestycji i wynikające stąd konsekwencje dla oceny statusu stron postępowania, był przedmiotem rozważań tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 827/13. W ostatnio wymienionej sprawie WSA w Kielcach wyrokiem z 21 listopada 2013 r. uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2013 r. znak: [...], które po rozpoznaniu odwołania innych niż skarżący osób, od decyzji Wójta Gminy Pacanów z [...] marca 2013 r. znak: [...] – umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Reasumując, skoro organ odwoławczy nie wykazał, że działka stanowiąca własność skarżącego pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to rozpoznając merytorycznie odwołanie skarżącego nieprawidłowo i przedwcześnie uznał, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 28 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej zalecenia. W szczególności dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji w aspekcie zasad określonych zgodnie z art. 28 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia braków w tym materiale lub wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ rozważy możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie którego treści obecnie Sąd nie przesądza, zaś swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie: – naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż Kolegium nie wykazało, że działka stanowiąca własność skarżącego pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przedwcześnie uznano, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 3) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniósł o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny – uchylenie zaskarżonej decyzji jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wejście w postępowaniu odwoławczym do ponownego rozpoznania sprawy jest ograniczone. Organ odwoławczy nie może podejmować czynności w postępowaniu odwoławczym z urzędu a wyłącznie na żądanie legitymowanego do wniesienia odwołania podmiotu. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Legitymację do wniesienia odwołania ma podmiot, który spełnia przesłanki wyznaczone w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym czy podmiot ma w sprawie będącej przedmiotem postępowania interes prawny przesądzają przepisy materialnego prawa administracyjnego. W normach materialnego prawa administracyjnego zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny, który ma znaczenie dla wyprowadzenia konsekwencji prawnych nie tylko dla podmiotu żądającego udzielenia uprawnienia ale też dla innych podmiotów przez ingerencję w ich uprawnienia przez ich ograniczenie lub pozbawienie. W sprawie będącej przedmiotem postępowania jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której podstawy materialne regulują przepisy art. 71–87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Na podstawie wskazanych przepisów tej ustawy wyprowadza się czy podmiot żądający udzielenia mu ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy ma interes prawny. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi o obowiązku określenia przez właściwy organ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tego wpływu na środowisko nie można oprzeć na ustaleniach mapy ewidencyjnej gruntów, skoro przyznanie statusu strony oparte jest na wartościach materialnych. Istotną okolicznością jest oddziaływanie na środowisko, zakres przestrzenny tego oddziaływania, a o tym nie przesądza miejsce położenia nieruchomości. Zasadnie zatem Sąd zarzucił, że stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenie okoliczności faktycznych przesądzających o wyprowadzeniu interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.