II SA/Ol 802/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zainicjowane wnioskiem M. N. z dnia 27 stycznia 2011r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że umorzenie postępowania następuje w związku ze śmiercią wnioskodawczyni. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2012r., sprecyzowanym następnie w piśmie z dnia 19 września 2012r., J. N. (dalej zwany skarżącym) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego wniosku podniósł, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 105 § 1, art. 30 § 4 oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalne było umorzenie postępowania, gdyż organ I instancji powinien był wezwać do udziału w tym postępowaniu spadkobierców wnioskodawczyni, a do czasu ich ustalenia – zawiesić postępowanie. Wywiódł przy tym, że zasiłek pielęgnacyjny, o który ubiegała się wnioskodawczyni, jest wartością majątkową, która wchodzi w skład masy spadkowej. Powołując stosowne regulacje prawne dotyczące zasad przyznawania tego zasiłku skonstatował, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do jego przyznania spadkobiercom wnioskodawczyni za okres od 22 grudnia 2010r. (data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności) do dnia 4 lutego 2011r. (data śmierci wnioskodawczyni). Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji, która została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem jego zmarłej żony. Podniosło przy tym, że z brzmienia art. 16 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje uprawnionemu "na samego siebie", nie zaś "na innego członka rodziny". Uznało więc, że sprawa przyznania, czy też odmowy przyznania, zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Skarżący nie ma zatem interesu prawnego ani do ubiegania się o ponowne rozpatrzenie wniosku jego zmarłej żony ani do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia "[...]". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, że skoro powołał się we wniosku o wszczęcie postępowania na swój interes (obowiązek) prawny, to ustalenie zasadności jego żądania winno nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu mu prawa do czynnego udziału. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]", będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że jedną z przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Wskazało, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania nieważnościowego jest jedynie ten kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Dodało, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, interes prawny ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podkreśliło, że skoro zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, to sprawa ustalenia prawa do tego zasiłku dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z tą osobą. Stwierdziło więc, że skarżący nie ma interesu prawnego, wynikającego z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia "[...]". W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć Kolegium dotyczących odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg zarówno postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego w niniejszej sprawie. Podniósł, że Kolegium, z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., dokonało autorytatywnej oceny w przedmiocie posiadania przez skarżącego interesu prawnego przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. W ocenie skarżącego, prawo do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, jako prawo o charakterze majątkowym (zasiłek jest wypłacany w pieniądzu), jest prawem niezbywalnym ale dziedzicznym w tym sensie, że skoro osoba zmarła za życia uzyskała prawo do takiego zasiłku (spełniła warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych), a decyzja w tej sprawie ma charakter deklaratoryjny i dotyczy również okresu wstecznego przed złożeniem wniosku o świadczenie (zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności), to obowiązkiem organu było dopuszczenie spadkobierców strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, potwierdzenie prawa do zasiłku w drodze decyzji skierowanej do spadkobierców oraz wypłacenie im należnego świadczenia. Ponadto wskazał, że istniała możliwość, aby to skarżący złożył wniosek o przyznanie żonie zasiłku, nie działając jednak jako jej pełnomocnik, lecz w imieniu własnym na podstawie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznał, że organ I instancji nie załatwiając wniosku jego żony niezwłocznie wykorzystał okazję by odmówić skarżącemu wypłaty należnego nieżyjącej małżonce świadczenia. Takie działanie, zdaniem skarżącego, narusza, wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administrujących i szeroko rozumiane zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona. Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r, poz. 267 – dalej jako k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powołanych regulacji prawnych przyjąć należy, że wniesienie do organu żądania wszczęcia postępowania uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego, organ administracji publicznej dokonuje między innymi oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. Tym samym, za chybiony należy uznać, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a., które w ocenie skarżącego, polegało na nieuprawnionym dokonaniu autorytatywnej oceny w przedmiocie posiadania przez skarżącego interesu prawnego przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że statuując instytucję odmowy wszczęcia postępowania w wymienionym art. 61a § 1 k.p.a., ustawodawca wyodrębnił wstępny etap postępowania administracyjnego, w którym organ bada, czy postępowanie może być w ogóle wszczęte ze względów przedmiotowych i podmiotowych. Już na tym etapie oceniana jest przez organ legitymacja procesowa podmiotu, który wniósł podanie. Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie wszczęte na wniosek M. N., zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, to organ miał obowiązek, już na etapie wszczęcia postępowania, określić czy posiada on interes prawny. Przy czym interes ten należy oceniać nie tylko jako konkretny, aktualny i indywidualny ale także jako bezpośredni, czyli dotyczący bezpośrednio sytuacji prawnej sfery praw lub obowiązków podmiotu wnoszącego podanie. Nie można więc skutecznie czynić zarzutu organowi orzekającemu w sprawie, że kwestię przymiotu strony badał na wstępnym etapie postępowania a po stwierdzeniu braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego podanie, wydał postanowienie na podstawie art. art. 61a § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji organu I instancji z dnia "[...]", która została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem jego zmarłej żony, a dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że przesłanki oraz zasady ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej jako u.ś.r.). Przepisy u.ś.r. nie zawierają jednak definicji strony postępowania w sprawach ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do których zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r., należy także zasiłek pielęgnacyjny, będący świadczeniem opiekuńczym. Wobec tego, w sprawach tych, na mocy art. 32 ust. 2 u.ś.r., znajduje zastosowanie definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. W świetle zaś tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem zatem uzyskania przez podmiot legitymacji procesowej strony jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Pod pojęciem "interes prawny" należy zaś rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. W związku z tym stwierdzić należy, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( postanowienie NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 412/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny przede wszystkim z faktu bycia następcą prawnym zmarłej żony, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a w związku ze śmiercią której, umorzono następnie postępowanie w tej sprawie. Wskazuje także, że istniała możliwość złożenia przez skarżącego w imieniu własnym wniosku o ustalenie tego prawa dla żony, a podstawy prawnej do takiego działania upatruje w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 16 u.ś.r. W pierwszej kolejności odnieść należy się zatem do twierdzenia skarżącego, jakoby był on podmiotem uprawnionym do złożenia w imieniu własnym wniosku o ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małżonki. Twierdzenie to uznać należy za chybione. Powołany przez skarżącego przepis art. 23 ust. 1 u.ś.r. ogranicza się bowiem jedynie do zakreślenia katalogu osób, które po spełnieniu licznych dodatkowych warunków materialnoprawnych, mogą ubiegać się o właściwe dla siebie, odpowiednio rodzajowo, świadczenie rodzinne. W świetle bowiem tego przepisu, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Funkcja informacyjna i systematyzująca tego przepisu wynika z użytego przez ustawodawcę terminu "odpowiednio". Każde ze świadczeń rodzinnych przysługuje więc "odpowiednio" tej osobie z katalogu cytowanego przepisu, która czyni zadość wymaganiom właściwych przepisów prawa materialnego oraz naturze danego świadczenia rodzinnego (por. W. Maciejko, (w:) A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 338). Jeśli chodzi o zasiłek pielęgnacyjny to, zgodnie z art. 16 ust. 1-3 u.ś.r., świadczenie to przysługuje w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat; 4) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W ocenie Sądu, brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że skarżący jako małżonek osoby niepełnosprawnej nie był uprawniony do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Jedyną stroną postępowania w sprawie, której przedmiotem jest taki zasiłek jest osoba niepełnosprawna ubiegająca się o to świadczenie. Uwzględniając zaś treść cytowanego art. 23 ust. 1 u.ś.r. stwierdzić należy, że skarżący mógł złożyć wniosek o ustalenie prawa do tego zasiłku działając jedynie jako pełnomocnik swojej żony, która była uprawniona do złożenia tego wniosku jako pełnoletnia osoba niepełnosprawna. Tym samym, ani przepis art. 23 ust. 1 u.ś.r. ani art. 16 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej do uzyskania przez skarżącego legitymacji procesowej strony. W tych okolicznościach pozostaje odnieść się do argumentów skarżącego powołanych na poparcie twierdzenia, że źródłem jego interesu prawnego do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest fakt, że jest on następcą prawnym zmarłej żony, na której wniosek wszczęto to postępowanie. W ocenie Sądu, także to twierdzenie uznać należy za chybione, a argumenty powołane na jego poparcie za nieuprawnione. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą osoby niepełnosprawnej, w niniejszej sprawie z osobą zmarłej żony skarżącego. W orzecznictwie sądowym akcentuje się bowiem, co zresztą zauważył także organ, że zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest uprawnionemu podmiotowi "na samego siebie", nie zaś na "innego członka rodziny". Przysługuje zatem wyłącznie osobie wnioskującej ze względu na zwiększone wydatki wywołane własną niepełnosprawnością (por. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 45/11, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie zaś prawa zmarłego, zgodnie z art. 922 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), nie należą do spadku. Skoro zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym o charakterze osobistym, to skarżący jako spadkobierca zmarłej żony nie może wywodzić własnego interesu prawnego w kontrolowanej sprawie z faktu, że jego żona za życia była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie jej prawa do tego zasiłku. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest natomiast przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania spadkobiercy lub opiekunowi faktycznemu osoby uprawnionej przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego. Prawidłowo zatem organ orzekający w sprawie stwierdził, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postepowania ze względów podmiotowych. Wobec tego należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.