IV SAB/Wr 182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. J. D. pismem z dnia 3 września 2013 r. skierowanym do Burmistrza Gminy T. wniósł o udzielenie informacji publicznej, poprzez odpowiedź na następujące pytania: 1) ile toczy się w 2013 r. procesów sądowych przed sądem powszechnym, w których Gmina T. jest stroną pozwaną? Kto jest powodem w tych sprawach i jakie dochodzone są w każdej z tych spraw roszczenia, z wyszczególnieniem należności głównej wraz z odsetkami, 2) ile w 2013 r. i w jakich konkretnie sprawach sądowych, zostały wydane orzeczenia kończące postępowanie w pierwszej instancji (nieprawomocne), czy też drugiej instancji (prawomocne), w których Gmina T. jest stroną pozwaną? Jakie zostały zasądzone należności główne wraz z odsetkami w przedmiotowych orzeczeniach sądowych w 2013 r.? Wnioskodawca stwierdził, że żądane informacje są informacją publiczną, ponieważ dotyczą działalności Gminy T. Burmistrz Gminy T. w piśmie z dnia 16 września 2013 r. kierowanym do wnioskodawcy stwierdził, że w ocenie organu żądane we wniosku z dnia 3 września 2013 r. informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetwarzanej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym wezwał zainteresowanego do wskazania powodów, dla których uzyskanie przez skarżącego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie pismem z dnia 3 października 2013 r. organ ponownie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych – w terminie 7 dni. Wskazano w nim, że dniu 19 września 2013 r. wpłynęła skarga dotycząca realizacji wniosku z dnia 3 września 2013 r. w treści której również nie wykazano szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, czyli skarżący nie wykonał zobowiązania. W dniu 19 września 2013 r. wnioskodawca złożył w Urzędzie Miejskim w T. skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T., kierowaną do tutejszego Sądu. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 września 2013 r., stanowi informację publiczną przetworzoną, podczas gdy powyższy wniosek nie stanowi żądania informacji przetworzonej, 2) przepisu art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkuje bezczynnością oraz bezzasadną odmową udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2013 r. – związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Burmistrza Gminy T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2013 r. i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę zainteresowany przedstawił treść swojego wniosku z dnia 3 września 2013 r. oraz treść pisma Burmistrza Gminy T. i stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony przeciwnej. Podał, że pismo z dnia 16 września 2013 r. nie zawiera wyjaśnienia i uzasadnienia dlaczego żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Brak jest również terminu do wykazania przez skarżącego interesu publicznego. Stwierdził wskazując na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt 1720/05, że na organie ciąży obowiązek wykazania, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Podkreślił, że żądana informacja jest informacją prostą, której uzyskanie nie wymaga żadnych poszukiwań, ustaleń według pewnego klucza, czy też nakładu intelektualnego i czasowego oraz nie wymaga zorganizowania środków osobowych i działań organizacyjnych. Dotyczy bowiem tylko i wyłącznie danych publicznych z zakresu poinformowania o istniejącym już stanie rzeczy. Dane te są zawarte w dokumentach w postaci pozwów i orzeczeń sądowych i nie wymagają jakiegokolwiek przetworzenia, lecz tylko poinformowania, poprzez ich udostępnienie. Informacja przetworzona wymaga: dokonania analiz, obliczeń, jak również zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem osobowym i organizacyjnym. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Podniósł, że powołane przez organ wyroki mają charakter generalny i w związku z tym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do realiów i stanu faktycznego niniejszej sprawy. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 18/12); skarżący powołał również wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. VIII SA/Wa 1072/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1258/08 i stwierdził, że żądana informacja nie jest nową informacją i dlatego też nie nosi ona waloru informacji przetworzonej. Wszystkie bowiem informacje istnieją i dlatego też powinny być udostępnione, bez zobowiązania do wykazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając ten wniosek przedstawił treść wniosku z dnia 3 września 2013 r., pisma organu z 16 września 2013 r. oraz treść skargi, w której jak stwierdził, również nie wykazano szczególnego istotnego interesu publicznego. Wskazał, że z bezczynnością organu z zakresu dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. W niniejszej sprawie niesporne jest, że organ zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącego. Ponadto żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych i wymagają ustalenia istnienia interesu publicznego w ich uzyskaniu. Realizacja wniosku wymagałaby zaangażowania pewnych środków osobowych oraz nakładu intelektualnego i czasowego jak i działań organizacyjnych. Te ostatnie polegałyby na zobowiązaniu wszystkich Wydziałów Urzędu Miejskiego w T. do przygotowania zestawienia prowadzonych spraw, które znalazły swój finał w sądach powszechnych. Zestawienia te winny zawierać wskazanie powodów, wysokości roszczeń (należność główna + odsetki), wypisania orzeczeń kończących postępowanie w I i II instancji, oraz wyszczególnienie żądanych należności głównych wraz z odsetkami. Dopiero na podstawie cząstkowych danych z Wydziałów Urzędu Miejskiego możliwe byłoby przygotowanie zbiorczego zestawienia zawierającego wnioskowane informacje o liczbie toczących się w 2013 r. procesów sądowych oraz wydanych orzeczeń. Pozyskanie przedmiotowych informacji przekraczałoby ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej. Skoro zatem żądana informacja jest informacją przetworzoną organ był zobowiązany wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego – co uczynił dwukrotnie. Skarżący nie ustosunkował się do treści przesłanych wezwań. Organ nie miał nawet możliwości wydania decyzji w sprawie. Nie pozostawał zatem w bezczynności. Po wyznaczeniu rozprawy organ nadesłał wydaną przez siebie decyzję z dnia [...], Nr [...] odmawiającą skarżącemu udzielenia informacji żądanych wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawę do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynności będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzielił informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzielił informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (T. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa). Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy, gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej. W ocenie składu orzekającego powyższe rozważania daję podstawę – mając na uwadze stan faktyczny sprawy, do uznania, że organ nie pozostaje bezczynny. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 tego przepisu (art. 13) stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadomienia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakimi udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jaki wynika z powołanego przepisu zasadą jest, iż informacja publiczna powinna być udzielona w terminie 14 dni. Organ zachował ten termin, gdyż w dniu 16 września 2013 r. czyli w terminie 14 dni wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w dostarczeniu żądanych wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. informacji. W tym miejscu należy też stwierdzić, że powołując w powyższym piśmie tezy z decyzji Prezesa NSA z dnia 21 lipca 2005 r. V Inf/S0412/7/05 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r. II SA/Ka 2633/03, wskazał jak należy rozumieć informację przetworzoną – w podtekście podając, że wniosek skarżącego dotyczy, że mamy do czynienia właśnie z taką informacją – w związku z tym wyartykułował wezwanie do wskazania szczególnego interesu publicznego. Istotnie pismo to nie zakreśla żadnego terminu, choć powinno, jednakże osoba zainteresowana nie może czynić z tego tytułu zarzutów, albowiem w jej interesie była natychmiastowa odpowiedź. Tymczasem po otrzymaniu wezwania skarżący nie podjął już "rozmów" z organem a w dniu 19 września 2013 r., czyli zaraz po otrzymaniu wezwania z 16 września 2013 r. złożył skargę. Skargę należałoby uznać za uzasadnioną, gdyby organ wystosował bezzasadnie opisane wyżej wezwanie. Tymczasem należy się zgodzić z zobowiązanym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma legalnej definicji "informacji przetworzonej". Lukę w tym zakresie uzupełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna. Wskazuje się, że przy informacji przetworzonej możemy mieć do czynienia z dwoma sytuacjami. W pierwszej, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniu skutkom tego działania cech informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepub.). Przetworzeniem informacji jest zbieranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005, IV SAB/Wr 47/05). Druga sytuacja to taka gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji są informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego podmiotu ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Informacja, która wymaga zestawień i opracowań ma charakter informacji przetworzonej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r., 4 II SA/Ka 2633/03). Oczywiście kwalifikacja żądanej informacji uzależniona jest od treści wniosku. Analizując wniosek skarżącego uznać należy, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W związku z pierwszym pytaniem należy ustalić ile toczy się procesów w 2013 r. przy czym w tymże roku mogą toczyć się procesy wszczęte w latach ubiegłych, dalej należy z grupy znalezionych spraw wybrać te, w których gmina jest stroną pozwaną, dalej ustalić kto jest w tych sprawach powodem, ustalić jakie są roszczenia z rozbiciem na należność główną jak też odsetki – dalej odnośnie drugiego pytania – należy ustalić jakie sprawy zakończyły się w 2013 r. – ale tylko te, w których gmina jest stroną pozwaną, dalej też ustalić jakie zostały zasądzone w tych sprawach należności główne i odsetki. W odpowiedzi na skargę Gmina podała, że wskazane informacje mogą znajdować się we wszystkich Wydziałach Urzędu Miejskiego w T. i w związku z tym wskazani pracownicy poszczególnych wydziałów muszą dokonać zestawień, które następnie będą zebrane w całość. Czynności jakie należy wykonać w związku z treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 3 września 2013 r. a także związane ze specyfiką pracy Urzędu – dają podstawę do stwierdzenia, że rozpoznanie wniosku wymaga przeszukania we właściwych dla organów rejestrów jakie sprawy sądowe są zakończone, aktualnie w toku, jakie zostały zakończone w bieżącym roku, przy czym sprawdzeniu podlega nie tylko rok 2013, ale również lata wcześniejsze, z uwagi na to, że nie wszystkie są rozstrzygane w tym roku, w którym są wnoszone. Wszystkie zebrane materiały sprawy dopiero później podlegają ocenie i rozpatrzeniu według kryteriów zawartych we wniosku. Analizując czynności, które należy wykonać realizując wniosek uznać należy, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Wymaga nie tylko wyszukiwania ale również analizy a następnie opracowania. Tym samym wezwanie organu z dnia 16 września 2013 r. było prawidłowe. Nie było zatem podstaw do wniesienia w tym momencie skargi. Była ona przedwczesna. Zobowiązany organ jak stwierdzono wcześniej, nie uchybił w tym momencie żadnemu terminowi (art. 13 u.d.i.p.) a czynności, które podjął są właściwe. Tym samym skarga jest nieuzasadniona. Zauważyć też należy, że w późniejszym okresie postępowanie organu również było właściwe; nastąpiło ponowne wezwanie o wykazanie szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji – zapewne dla zdyscyplinowania skarżącego wobec braku we wcześniejszym wezwaniu zakreślenia terminu a następnie wobec nie wywiązywania się skarżącego z nałożonego obowiązku – organ wydał decyzję z dnia [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.