III SA/Lu 590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Ruda Huta z dnia 28 września 2012 r. nr XXI/104/2012 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXXVII/171/2002 z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru udzielanych zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 września 2012 r., nr XXI/104/2012, Rada Gminy Ruda-Huta zmieniła uchwałę Nr XXXVII/171/2002 z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru udzielanych zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli w części dotyczącej załącznika Nr 3 do uchwały. W w/w załączniku Rada Gminy określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy, psychologa i doradcy zawodowego w wymiarze 38 godzin. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Lubelski domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała została podjęta z naruszeniem 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), ponieważ Rada Gminy ustalając na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy, psychologa i doradcy zawodowego w wymiarze 38 godzin, nie pozostawiła możliwości na wykonywanie, w ramach czasu pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć, także innych zajęć i czynności określonych przez ustawodawcę w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela. Zabezpieczenie czasu na realizację zajęć określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela skutkowałoby przekroczeniem maksymalnego pensum w przypadku realizacji zajęć określonych w art. 42 ust. 2 pkt 3 Karty Nauczyciela i odwrotnie. Wojewoda stwierdził, że rada gminy jest uprawniona w świetle art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela do określenia w drodze uchwały tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach na stanowiskach m.in. pedagogów, logopedów, psychologów i doradców zawodowych. Nauczyciele zatrudnieni na tych stanowiskach są zobowiązani do realizowania w ramach czasu pracy, który nie może przekroczyć 40 godzin, zajęć i czynności określonych w art. 42 ust. 2 pkt 1-3 Karty Nauczyciela. Ustalenie zatem przez radę Gminy Ruda-Huta w zaskarżonej uchwale tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy, psychologa i doradcy zawodowego w wymiarze 38 godzin stanowi istotne naruszenie art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela, ponieważ prowadzi do przekroczenia ustawowej normy czasu pracy nauczycieli określonej w w/w przepisie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ruda-Huta wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela określa jaki ma być maksymalny, tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć wymienionych w powołanym przepisie nauczycieli. Rada gminy mogła ten wymiar ustalić według własnego uznania pod warunkiem, że nie został przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela określony w art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela – 40 godzin tygodniowo. W ocenie organu zajęcia, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela dotyczą głównie nauczyciela przedmiotu edukacyjnego, dla którego pensum zostało określone w art. 42 ust. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela. Stanowisko nauczyciela pedagoga, psychologa czy logopedy jest stanowiskiem związanym z innymi zasadami, obowiązkami i uciążliwościami niż stanowisko nauczyciela przedmiotu edukacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej: u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność ma miejsce w sytuacji, gdy występują istotne wady prawne uchwały. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ruda-Huta z dnia 28 września 2012 r., nr XXI/104/2012, Rada Gminy Ruda-Huta zmieniła uchwałę Nr XXXVII/171/2002 z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru udzielanych zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 29 listopada 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2012 r., poz. 3939). Zaskarżona uchwała spełnia określony w art. 94 ust. 1 u.s.g., warunek ujęty w tym przepisie jako wyjątek od zasady niestwierdzania nieważności. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, nie obowiązuje ograniczenie terminem stwierdzenia nieważności, zatem w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05, wyrok NSA z 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08). W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Zgodnie z w/w art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa: 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego; 2) zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3; 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. W załączniku do uchwały Rada Gminy określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy, psychologa i doradcy zawodowego w wymiarze 38 godzin. Z § 1 w/w załącznika wynika, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z dziećmi i młodzieżą przez nauczycieli niewymienionych w art. 43 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela, zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć, ustala się według określonych w tym załączniku norm. Rada Gminy powołała się na przepis art. 43 ust. 3 Karty Nauczyciela, który został skreślony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 53, poz. 252), która weszła w życie z dniem 25 lipca 1992 r. Artykuł 43 Karty Nauczyciela regulował zasady obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Przepis art. 43 ust. 3 Karty Nauczyciela jest przepisem nieobowiązującym, zatem zastosowanie go stanowiło naruszenie prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Samo powołanie się przez Radę Gminy Ruda – Huta na nieobowiązujący już przepis jest uchybieniem, ale nie tak istotnym jak kwestia skutków prawnych, które wywołuje zaskarżona uchwała regulująca sytuację niedookreślonego kręgu adresatów "nauczycieli niewymienionych" w komentowanym przepisie. Powołanie go uniemożliwia określenie kręgu adresatów uchwały, co powoduje jej istotną sprzeczność z prawem. Rodzaj stwierdzonego naruszenia prawa powoduje, że zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a.