II SA/Wa 954/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D.T. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [....] z dnia [...] stycznia 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [....] Komendant Wojewódzki Policji decyzją [...] z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.T. – policjanta Komendy Miejskiej Policji w P. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającej przyznania wyżej wymienionemu policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 31 grudnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji całości. W uzasadnieniu decyzji podano, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było posiadanie przez D.T. w P., tj. w miejscu pełnienia służby na umowę najmu wraz z żoną lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] z zasobu komunalnego Gminy – Miasta P.. W złożonym odwołaniu policjant nie zgodził się z decyzją Komendanta Miejskiego Policji w P. i podał, że zajmowany lokal mieszkalny o pow. mieszkalnej 26,54 m2 nie odpowiada przysługującym mu czterem normom zaludnienia (tj. pow. pokoi min. 7 m2 x 4), co uprawnia go do przyznania wnioskowanego równoważnika. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie, wskazał, iż D. T. pełni służbę w Policji od dnia 31 grudnia 2009 r., aktualnie w KMP w P.. Policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu 31 grudnia 2012 r. W dniu 15 stycznia 2013 r. złożył w KMP w P. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia 31 grudnia 2012 r., z którego wynika, iż wraz z żoną K.T. oraz synami: A. ur. dn. [...] r. i K. ur. [...] r. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P., na podstawie umowy najmu. Do oświadczenia załączył umowę najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. z Gminą – Miasto P. zawartą na czas nieokreślony. Lokal ten składa się z 3 izb o pow. mieszkalnej 26,54m2 i pow. użytkowej 36,09 m2. Organ przywołał regulacje rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), z których wynikają określone uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy oraz wskazał, iż wysokość i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały określone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Przepis § 1 ust. 1 pkt 1-5 tego rozporządzenia wymienia ścisły katalog lokali mieszkalnych/domów, których nieposiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uprawnia policjanta do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W punkcie 3 jako okoliczność do przyznania przedmiotowego świadczenia wymienia się nieposiadanie "lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego." Natomiast przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania, norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.) stanowi, iż "lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: 1) Dla policjanta posiadającego rodzinę – po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (...);" Zgodnie z § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W przedmiotowej sprawie przesłanką negatywną przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest fakt posiadania przez policjanta w miejscu pełnienia służby lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji. Bezspornym w sprawie jest, iż D. T. uzyskał zajmowany lokal mieszkalny przed wstąpieniem do służby w Policji, we własnym zakresie i lokal ten nie pozostawał w dyspozycji organów Policji. Niespornym jest również, że rodzina policjanta liczy cztery osoby i w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. zajmuje powierzchnię mieszkalną mniejszą od przysługującej policjantowi. Organ podkreślił, że ustawa o Policji w art. 92 ust. 1, jak i przepisy § 1 wymienionego rozporządzenia regulujące szczegółowe zasady m.in. przyznania przedmiotowego świadczenia, nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu od wielkości powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym przez policjanta lokalu mieszkalnym. W świetle przytoczonych przepisów strona, bez względu na wielkość zajmowanej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. pow. mieszkalnej przypadającej na 1 członka w rodzinie, nie spełnia kryterium do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny na umowę najmu z zasobów komunalnych Gminy Miasta P. i ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przy niezmienionym od 1990 r. do chwili obecnej, brzmieniu przepisu art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przyznanie decyzją administracyjną prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji mieszkaniowej D.T., wykraczałoby poza literalne brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, co kwalifikowałoby decyzję do unieważnienia jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Organ zauważył, że gdyby w ramach poprawy aktualnej sytuacji mieszkaniowej zainteresowany ubiegał się o przydział lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji lub o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego z budżetu Policji, to okoliczność ta byłaby przesłanką pozytywną i obligującą organy Policji do przyznania policjantowi docelowo lokalu mieszkalnego, zgodnego z przysługującymi mu normami zaludnienia, tj. o pow. pokoi w granicach 28-40 m2 lub świadczenia w wymiarze z uwzględnieniem przysługujących mu norm zaludnienia. Uwzględniając powyższe, w ocenie organu odwoławczego, Komendant Miejski Policji w P. zasadnie odmówił przyznania D. T. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] grudnia 2012 r. w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.T. zarzucił powyższej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszenie przepisów art. 92 w zw. z art. 88 i 89 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia lokali tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez niezasadne uznanie, iż posiadanie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy [...], w oparciu o umowę najmu, mimo iż nie spełnia ono norm zaludnienia, wyklucza prawo skarżącego do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności co do wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozbieżności te zostały jednakże usunięte w wyniku podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSA i WSA 2008/5/78) oraz z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (ONSA i WSA 2010/1/6), dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należnego funkcjonariuszom Policji i Straży Granicznej. Regulacje w zakresie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy obu tych służb, jak zauważył NSA w uchwale z dnia 18 listopada 2009 r., są identyczne zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Istota spraw podjętych w powyższych uchwałach sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy funkcjonariuszowi (jego małżonkowi) posiadającemu dom lub lokal mieszkalny, które nie odpowiadają przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej według norm zaludnienia lokali mieszkalnych, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09, wprawdzie dotyczącej funkcjonariuszy Straży Granicznej, jednakże mającej zastosowanie także do funkcjonariuszy Policji z uwagi na identyczne uregulowania w tym zakresie, "równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)." Istota sprawy niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie z mieszkaniowego zasobu gmin o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący uzyskał zajmowany lokal mieszkalny przed wstąpieniem do służby w Policji, we własnym zakresie i lokal ten nie pozostawał w dyspozycji organów Policji. Niespornym jest również, że rodzina policjanta liczy 4 osoby i w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. zajmuje powierzchnię mieszkalna mniejszą od przysługującej D. T. Wprawdzie organ podnosi, że gdyby skarżący w ramach poprawy aktualnej sytuacji mieszkaniowej ubiegał się o przydział lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia lub o przyznanie pomocy finansowej, to okoliczność ta byłaby przesłanką pozytywną i obligującą organy Policji do przyznania policjantowi docelowo lokalu mieszkalnego, zgodnego z przysługującymi mu normami zaludnienia. Z powyższego nie wynika jednak, aby taki lokal został policjantowi zaproponowany, wówczas odmowa jego przyjęcia przez policjanta mogłaby być rozważana dla odmowy przyznania równoważnika. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rozpoznając ponownie sprawę D. T. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi.