I OSK 1146/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2087/10 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2087/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi W. W. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz decyzję organu I instancji; orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. W. kwotę 98 zł (dziewięćdziesiąt osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia 16 września 2010 r., odmówił przyznania W. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że W. W. w miejscowości, w której pełni służbę ([...]), posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że nie spełnia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. W. zarzucił, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie odpowiada normatywnej powierzchni mieszkalnej, przewidzianej dla czterech norm zaludnienia. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zainteresowany podał, że jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie spełnia przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, w takiej sytuacji – w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji – powinien otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, odpowiadający przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o obowiązujące przepisy nie jest uzależnione od powierzchni mieszkalnej posiadanego lokalu, lecz wiąże się z brakiem którejkolwiek z form posiadania, wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym w tej mierze na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Skoro funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby, w takiej sytuacji wykluczona jest możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję W. W. zarzucił orzekającym w sprawie organom naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 88, art. 89, art. 90, art. 92, art. 94, art. 95 i art. 97 ustawy o Policji, a także § 1 i § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Podniósł, że organy dokonały błędnej wykładni stosowanych w sprawie norm, nie dostrzegając słusznego interesu strony, uchybiając przez to zasadzie legalizmu i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08, gdzie NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Sąd stwierdził, iż wprawdzie przepisy te nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Sąd zwrócił uwagę, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. A zatem, w ocenie Sądu przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Sąd uznał, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku organów, nie tylko przydział lokalu (art. 88 i art. 90), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zatem zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści, ani z celu ustawy. Przeciwnie, wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Sąd I instancji przyjął, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powołując się na uchwałę naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, Sąd I instancji stwierdził, iż posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nadto Sąd wskazał, iż posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100 poz. 918 ze zm) - poprzez przyjęcie, iż mimo braku w powołanych wyżej przepisach prawa, wyraźnego stwierdzenia, iż niezależnie od faktu posiadania przez policjanta mieszkania o powierzchni mniejszej niż przysługująca mu wg. norm zaludnienia, posiada on prawo do równoważnika pieniężnego na takich samych zasadach jak przy całkowitym braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, co oznacza, iż nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powołane wyżej przepisy prawa nie odnoszą się (a zatem nie mają zastosowania) do wielkości posiadanego przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego. Wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o policji w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zastosowana przez Sąd I instancji jest błędna, została dokonana niezgodnie z brzmieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ stwierdził, że powołane w treści skargi kasacyjnej przepisy prawa w ogóle nie uzależniają prawa do przyznania niniejszego równoważnika od wielkości posiadanego faktycznie przez funkcjonariusza mieszkania, a jedynie dotyczą sytuacji, w których funkcjonariusz ani jego małżonka nie posiadają prawa do własnego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ocenie organu w sprawie brak było podstaw prawnych do uznania, że funkcjonariuszowi pomimo posiadania prawa do lokalu mieszkalnego przysługuje równoważnik za brak mieszkania z uwagi na mniejszą powierzchnię niż należną mu według norm zaludnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277) - dalej ustawa o Policji, a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony z następujących względów. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art.88 ust.1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Podkreślić należy, że przepisu art. 92 ust.1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym stosując powyższe rozważania do niespornych okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro posiadany przez W. W. nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.