I OSK 728/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 76/13 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 29 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 76/13, po rozpatrzeniu skargi R.S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 listopada 2012 r. nr [..], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że na podstawie decyzji nr [..], Komendanta Rejonowego Policji w [..] z dnia 21 maja 1998 r. R.S. - funkcjonariusz w służbie stałej - od dnia 18 lipca 1997 r. - pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Policjant wspólnie z rodziną (żoną i trojgiem dzieci) zamieszkuje w miejscowości [..] nr 35, w domu jednorodzinnym, którego jest właścicielem. Powierzchnia mieszkalna tego domu wynosi 90 m2, czyli na jednego członka rodziny przypada 18 m powierzchni mieszkalnej, co oznacza, że posiadany i zajmowany dom zaspokaja w pełni przysługujące policjantowi 5 norm zaludnienia (tj. powierzchnię w przedziale 35 - 50 m2 pokoi). Miejscowość [..] była przyjęta jako miejscowość niepobliska do miejsca pełnienia służby, gdyż według dołączonych przez policjanta rozkładów jazdy publicznych środków transportu, czas przejazdu w obie strony przekraczał 2 godziny. Ta okoliczność stanowiła podstawę do przyznaniu mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 6 czerwca 2012 r. zainteresowany złożył w Komendzie Powiatowej Policji w [..] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym poinformował, że czas przejazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nadal przekracza w obie strony 2 godziny. Zgodnie z oświadczeniem policjanta, dojeżdża on do służby za pośrednictwem usług PKS Busko - Zdrój i BUS Małopolanin. W przypadku służby na pierwszą zmianę (w godz. 8-16), czas przejazdu w obie strony wynosi 100 minut (wyjazd do służby z [..], o godz. 6:50, przesiadka w [..], o godz. 7:26 i dojazd do P[..], o godz. 7:55, powrót ze służby z [..], 16:25, dojazd do [..], o godz. 17:00, brak połączenia z [..],). W przypadku innych godzin służby, tj. w godz. 14 - 22 i 18 - 2, w ogóle nie można ustalić czasu przejazdu, gdyż brak jest połączeń powrotnych ze służby do miejsca zamieszkania. W dniu 15 października 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] wydał decyzję nr [..],, którą uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji w [..] nr [..], z dnia 21 maja 1998 r. o przyznaniu R.S. równoważnika za brak lokalu i cofnął funkcjonariuszowi uprawnienie do tego świadczenia. Jako podstawę wydania tej decyzji organ I instancji przyjął przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia: "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, (...), będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji". Od tej decyzji R.S. wniósł odwołanie do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż jego zdaniem nadal spełnia ustawowe przesłanki do przyznania przedmiotowego równoważnika. Skarżący zarzucił organowi I instancji błędną interpretację przepisów art. 88 ustawy o Policji, określającego miejscowość pobliską poprzez uznanie, że [..] są miejscowością pobliską dla [..],. Decyzją nr [..], z dnia 29 listopada 2012 r., znak: AG[..],, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, "miejscowością pobliską (...), jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe." W związku z wykazywanym przez policjanta brakiem połączeń powrotnych do miejsca zamieszkania, organ przeanalizował ilość służb na poszczególne zmiany pełnione przez funkcjonariusza w latach 2009 - 2012. Z analizy tej wynika, że proporcjonalnie najwięcej służb policjant pełnił w godzinach od 8 do 16. Organ przeanalizował jednocześnie obowiązujące rozkłady jazdy publicznych środków transportu i ustalił, że istnieje bezpośrednie (bez żadnej przesiadki) połączenie pomiędzy [..], i [..],, umożliwiające dotarcie do służby i powrót do domu. W wariancie dojazdu przyjętym przez organ, czas przejazdu w obie strony wynosi łącznie 54 minuty (zgodnie z rozkładem jazdy przewoźnika [..],). W tym wariancie wyjazd do służby jest o godz. 5:58, przyjazd do [..], o godz. 6:25, a po służbie wyjazd z [..], o godz. 17:00, a dojazd do [..], o godz. 17:27. Tym samym czas oczekiwania na podjęcie służby po przyjeździe do [..], wynosi 35 minut, a czas na rozpoczęcie powrotu do domu 60 minut. Niemniej jednak, nawet przyjmując wariant podany przez policjanta, czas przejazdu publicznymi środkami transportu zbiorowego w obie strony wynosi 100 minut, a więc mniej niż 2 godziny i nie ma tu znaczenia, że policjant nie dociera bezpośrednio do miejscowości zamieszkania, a wyłącznie do [..],. W tym wariancie ostatnim przystankiem publicznego transportu zbiorowego jest [..], i czasu dotarcia z [..], do [..], nie dolicza się niezależnie od środka komunikacji, którym policjant się posługuje. Odległość między [..],, a [..], wynosi 1400 m, a czas pieszego przejścia to 20 minut. Nawet przy przyjęciu konieczności pieszego przebycia ostatniego odcinka podróży, łączny czas przejazdu nie przekroczy 2 godzin. Dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia niezbędne było przyjęcie wariantu podróży, który obejmie zarówno miejscowość zamieszkania policjanta jak również miejsce pełnienia służby, a także umożliwi dotarcie do służby na czas i powrót po służbie do domu. Jedynym spełniającym te warunki wariantem przejazdu jest ten zaproponowany przez organ. W ocenie organu odwoławczego, trafnie wskazał organ I instancji, że nie jest możliwe odmienne przyjęcie sposobu przejazdu, gdyż powodowałoby to sytuację, że jednego dnia tego samego miesiąca policjant spełniałby warunki do otrzymania równoważnika, a innego warunków by nie spełniał. To z kolei pociągnęłoby za sobą konieczność naprzemiennego przyznawania i cofania uprawnień do równoważnika, co godziłoby w pewność obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję R.S. wniósł o jej uchylenie, wskazując, że wyliczenie czasu służby na podstawie grafiku nie odzwierciedla stanu faktycznego w pełni, bowiem organy oparły je wyłącznie na liczbie służb z I zmiany. Tymczasem przykładowo w 2009 r. służb na I zmianę (godz. 8-16) było 47, podczas gdy służb na II i III zmianę (godz. 14-22 i 18-2) – 52. W tym czasie możliwości dojazdu środkami komunikacji publicznej są znacznie ograniczone, a po godz. 20 brak ich w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że prawo podmiotowe skarżącego do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, jako funkcjonariusza Policji, zostało ukształtowane władczo decyzją Komendanta Rejonowego Policji w [..] nr [..], z dnia 21 maja 1998 r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia 15 października 2012 r. nr [..], Komendant Powiatowy Policji w [..] uchylił tę decyzję i cofnął skarżącemu uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie Sąd I instancji wskazał, że § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego daje możliwość wydania decyzji o cofnięciu dotychczas przyznanego równoważnika w sytuacji, jak stanowi, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, lub zmienił się jego stan rodziny, albo zaszła któraś ze wskazanych w § 6 przesłanek. W ocenie Sądu nie ulega jednakże najmniejszym wątpliwościom, że decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja utrzymująca ją w mocy, wydane na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. ze wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mają charakter konstytutywny. Nie tylko, że zmieniają one istniejący dotąd stosunek prawny, to jeszcze spowodowały jego ustanie. W takim stanie rzeczy, ze względu na swoją istotę, mogły wywołać jedynie skutki na przyszłość (ex nunc), a nie jak to uczyniły organy Policji wstecz (ex tunc), cofając skarżącemu dotychczas przyznane uprawnienie. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pięciu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OPK 21/2001, ONSA 2002/3, poz. 105, decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna. Zdaniem Sądu, wydanie zatem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Sąd I instancji dodał, że może dojść do zmiany lub uchylenia poprzednio wydanej decyzji. Zaznaczył jednak, że samodzielnej podstawy do wydania tego rodzaju decyzji nie może też stanowić tylko art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267; por. m. in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn.. akt II SA/Łd 1390/11, LEX nr 1114120). Muszą bowiem zostać spełnione przewidziane ku temu w przepisach ustaw odrębnych przesłanki, a decyzja tego rodzaju może wywoływać swoje skutki tylko i wyłącznie na przyszłość. Sąd I instancji podkreślił, że nie może być akceptowane takie działanie organów Policji, jak w tym przypadku, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji składał od złożenia wniosku załatwionego decyzją o przyznaniu mu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe niezmienione w swej treści oświadczenia mieszkaniowe, dopiero w 2012 r. organy Policji ustalają, jak stwierdziły, brak przesłanek do przyznania mu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe po zweryfikowaniu dotychczas składanych oświadczeń mieszkaniowych i innych zebranych w tym zakresie dokumentów z lat 2009 do 2012. Sąd I instancji wyjaśnił również, że jeżeli organy Policji wykażą, że doszło do pobrania nienależnego równoważnika, to kwestie te reguluje § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja wydana na jego podstawie ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan prawny i zapada w zupełnie odrębnym postępowaniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., sygn.. akt I OSK 138/07, LEX nr 466046). Sąd stwierdził jednak, że organy muszą ustalić zaistnienie przesłanek wskazanych w § 7 ww. rozporządzenia bez żadnych wątpliwości, wykazując, iż funkcjonariusz nie poinformował o istotnych zmianach lub podał nieprawdziwe dane w oświadczeniu mające wpływ na przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, albo doszło do uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej równoważnik. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie na podstawie akt postępowania administracyjnego, że decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 15 października 2012 r. o uchyleniu i cofnięciu R.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny wstecz, podczas gdy w rzeczywistości ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek prawny na przyszłość; 2) art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie na podstawie akt postępowania administracyjnego, że Komendant Powiatowy Policji w [..] wydając decyzję nr 7[..], z dnia 15 października 2012 r. zastosował wyłącznie art.163 K.p.a., podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu w podstawie prawnej decyzji uwzględnił § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 3) art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą z jednej strony na przyjęciu, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji zastosował § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., a z drugiej - na przyjęciu, że przepis ten nie został zastosowany przy podkreśleniu, że art.163 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w zw. z art.163 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że § 6 rozporządzenia nie stanowi przepisu szczególnego, o którym mowa w art.163 K.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji jest w całości nieuzasadniona. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że decyzja o uchyleniu i cofnięciu policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki prawne wstecz. Wręcz przeciwnie na str. 7 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził cyt. "nie ulega jednakże najmniejszym wątpliwościom, że decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja utrzymująca ją w mocy, wydane na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. ze wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mają charakter konstytutywny. Nie tylko, że zmieniają one istniejący dotąd stosunek prawny, to jeszcze spowodowały jego ustanie. W takim stanie rzeczy, ze względu na swoją istotę, mogły wywołać jedynie skutki na przyszłość (ex nunc), a nie jak to uczyniły organy Policji wstecz (ex tunc), cofając skarżącemu dotychczas przyznane uprawnienie". W związku z powyższym zarzut przedstawiony w pkt. 1 skargi kasacyjnej wydaje się niezrozumiały. Także uzasadnienie zarzutu opisanego w pkt. 2 i 3 skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwe odczytanie przez autora skargi kasacyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie twierdził przecież, że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na art. 163 K.p.a. Na str. 5 i 6 uzasadnienia wyroku Sąd wskazując podstawę prawną decyzji wymienił art. 92 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2011r. nr. 287, poz. 1687 ze z. ) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U . z 2013r. poz. 1130 ze zm. ). Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z poglądem Sądu I instancji ( str. 8 ), że art. 163 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Niewątpliwie takim przepisem szczególnym może być § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. W myśl § 6 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów; 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1; 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy cytowany przepis nie mógł jednak uzasadniać uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i jego cofnięciu, ponieważ R.S. nie przestał spełniać warunki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od chwili przyznania R.S. w 1998r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dalej mieszka on w tej samej miejscowości, w tym samym domu, nie uległ zmianie jego stan rodzinny, nie wystąpiły też inne przesłanki określone w § 6 rozporządzenia. Uchylenie decyzji o przyznaniu równoważnika i jego cofnięcie nastąpiło w związku z oświadczeniem mieszkaniowym złożonym przez funkcjonariusza w 2012r., które w swej treści nie różniło się od składanych w latach poprzednich. Organ z własnej inicjatywy podjął czynności zmierzające do ustalenia trasy i czasu dojazdu funkcjonariusza do służby i wskutek poczynionych ustaleń uznał, że możliwy jest dojazd policjanta do miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż 2 godziny. Stosownie 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe ( ust. 4 ). Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustalenia poczynione przez organ, z których wynika, że możliwy jest dojazd policjanta do służby w czasie nie przekraczającym 2 godzin spowodowały, że po 14 latach miejscowość w której mieszka R.S. została uznana za pobliską, pomimo że wcześniej nie miała takiego charakteru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisana sytuacja nie wyczerpuje przesłanek do zastosowania art. 163 K.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., nie mieści się bowiem w zamkniętym katalogu zdarzeń uzasadniających cofnięcie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym także ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji że w/wym. przepis nie ma zastosowania w sprawie, nie jest trafny. Niezależnie od powyższego, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja narusza art. 7 K.p.a. w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Proponowany przez organ sposób dojazdu policjanta do służby i z powrotem uwzględnia wyłącznie interes organu, pomijając w zupełności interes policjanta. Organ sugeruje funkcjonariuszowi wcześniejsze stawianie się do służby ( 35 minut przed jej rozpoczęciem ) i oczekiwanie przez 60 minut po zakończeniu służby na powrót do domu. W zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważa się interesu policjanta, który niewątpliwie jest zainteresowany zapewnieniem sobie dogodniejszego sposobu dojazdu do służby oraz powrotu ze służby do miejsca zamieszkania. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej jest pozbawianie funkcjonariusza w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych prawa do świadczenia wypłacanego od kilkunastu lat, tylko dlatego że organ doszedł do wniosku, że poprzez proponowaną policjantowi niekorzystną zmianę sposobu dojazdu do służby spowoduje, że miejscowość dotychczas uznawana za niepobliską zmieni swój charakter na pobliską. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.