II SAB/Lu 690/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku W. G. z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 22 kwietnia 2010 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w kwocie 2.000,00 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Starosty na rzecz W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Inwestycji Miejskich pozwolenia na budowę boisk sportowych wraz z oświetleniem, odwodnieniem, przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej oraz zapleczem szatniowo – sanitarnym na działkach nr [...] i [...] w P. Po wznowieniu postępowania ten sam organ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 677/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obie decyzje uchylił. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzja ta została z kolei w dniu [...] czerwca 2012 r. uchylona przez Wojewodę. Wniesiona na tę decyzję skarga W. G. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., (sygn. akt II SA/Lu 632/12). Ponieważ Starosta nadal nie wydawał decyzji, strona 18 grudnia 2012r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożyła w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę na bezczynność organu po wyroku z dnia 30 listopada 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 maja 2013r. ( II SAB/Lu 139/13 ) skargę oddalił. W dniu 31 maja 2013 r. skarżący wniósł zażalenie do Wojewody na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie wskazanym przez niego w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. Wojewoda pismem z dnia 7 lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że rozpoznanie zażalenia nastąpi po zakończeniu postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Lublinie pod sygnaturą akt II SAB/Lu 139/13. W tej sytuacji W. G. pismem z dnia 17 lipca 2013r. wezwał Starostę w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. , poz. 270 ze zmianami ) do natychmiastowego wydania decyzji, a następnie w dniu 22 lipca 2013 złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekle prowadzenie postępowania przez Starostę po dacie 28 maja 2013r. żądając wydania decyzji w terminie 2 tygodni od otrzymania akt administracyjnych oraz o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie skarżącego Starosta po dniu 28 maja 2013 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności merytorycznych umożliwiających zakończenie postępowania. Akta administracyjne sprawy nie zawierają po tej dacie żadnych dokumentów pochodzących od organu administracji prowadzącego postępowania, które wytworzone zostałyby w związku z postępowaniem i świadczyłyby o podjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Również obecnie organ nie dokonuje w sprawie żadnych czynności prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Natomiast czynności podjęte przez Starostę przed dniem 28 maja 2013 r. nie wnoszą do sprawy nic istotnego, co przyczynić mogłoby się do jej rozstrzygnięcia. Ograniczyły się one do uzyskania informacji od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie użytkowania boisk, którą już wcześniej uzyskał. Są to czynności pozorujące prowadzenie przez organ administracji I instancji postępowania. Jego przedmiotem nie jest bowiem sposób użytkowania wzniesionych boisk wraz z infrastrukturą, ale legalność wydania pozwolenia na ich budowę. Jeżeli zaś organ administracji I instancji nie zamierza w niniejszej sprawie przeprowadzić badanie immisji boisk sportowych, to wiążę się to ze sporządzeniem kosztownej i skomplikowanej ekspertyzy, czego organ nie jest w stanie dokonać przed dniem 28 sierpnia 2013 r. Skarżący podkreślił, że organ już 4-krotnie przedłużal termin wydania decyzji: pismem z dnia 28 grudnia 2012r. – do dnia 28 stycznia 2013r., pismem z dnia 28 stycznia 2013r. do 28 marca 2013r., pismem z dnia 28 marca 2013r. do 28 maja 2013r. i pismem z dnia 28 maja 2013r. do dnia 28 sierpnia 2013r. Mimo to nadal sprawa nie została załatwiona. Jego zdaniem jedynie wymierzenie grzywny może zmienić nastawienie organu do zakończenia sprawy. Stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie sąd może orzekać zarówno na podstawie art. 154 § 1 jak i art. 3 § 2 pkt. 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Starosta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że skargę na bezczynność można wnieść jedynie po rozpatrzeniu przez organ właściwy środków zaskarżenia przysługujących stronie w toku postępowania administracyjnego. Czyli w niniejszej sprawie po rozpatrzeniu przez Wojewodę zażalenia skarżącego i jego żony. Orzeczenie Wojewody w sprawie tego zażalenia dotychczas nie zapadło. Dlatego skarga jako przedwczesna powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Starosta wyjaśnił, że w dniu 10 stycznia 2013r. do Inspekcji Ochrony Środowiska z prośbą o wykonanie pomiarów hałasu i natężenia oświetlenia jakie emituje boisko, wcześniej przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia 28 stycznia 2013r. Pismem z dnia 9 maja 2013r. inspekcja odpowiedziała, że przeprowadzenie pomiarów natężeń jest niemożliwe. W oczekiwanie na stanowisko Inspekcji termin rozpatrzenia sprawy był dwukrotnie przedłużany, pismami z dnia 28 stycznia 2013r, i 28 marca 2013r. W oparciu o listę biegłych ustanowionych w okręgu Sądu Okręgowego podjęto działania dotyczące powołani osoby kompetentnej, mogącej wykonać pomiary szkodliwych emisji. Ustalono biegłego w zakresie instalacji i urządzeń elektrycznych oraz oświetlenia elektrycznego, który wyraził zgodę na współpracę. Organ nie sprzeciwił się wnioskowi skarżącego o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. oświadczył, że będący przedmiotem postępowania zespół boisk piłkarskich jest użytkowany od dnia 1 marca 2013 r. przez siedem dni w tygodniu. Ponadto zakwestionował kompetencje wybranego przez Starostę biegłego do wykonania ekspertyzy z zakresu akustyki oraz zwrócił uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu, w którym biegły zobowiązałby się do wykonania ekspertyzy. Odnosząc się do uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie ( II SA/Lu 677/11) skarżący stwierdził, że nie wynika z niego, aby dla określenia obszaru oddziaływania obiektu potrzebne było przeprowadzenie pomiaru wybudowanego obiektu bądź, aby wykonanie takich pomiarów nakazał Sąd. Ponadto po upływie niemal dwu lat od dnia wydania wyroku w sprawie jest już oczywiste, że istnienie wybudowanego obiektu w żaden sposób nie ułatwia określenia natężenia immisji na tereny sąsiednie. Odnosząc się zaś do uzasadnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie skarżący stwierdził, że dla skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 tej ustawy wystarczające jest wniesienie zażalenia z art. 37 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Za błędne uznać należy przede wszystkim zapatrywanie Starosty o konieczności odrzucenia skargi jako przedwczesnej z powodu nie rozpoznania przez Wojewodę złożonego przez skarżącego zażalenia na przewlekle prowadzenie przez niego postępowania. Umocowania dla tej oceny organ poszukuje w treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270z e zmianami ) według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei według § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w ustawie. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Według art. 37 § 1 kpa środkiem zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeśli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew jednak przekonaniu Starosty, dla skutecznego wniesienia skargi nie jest konieczne rozpatrzenie tego środka zaskarżenia, co uzasadnia się jego specyficznym charakterem. W orzecznictwie przyjmowany jest bowiem jednolity pogląd, według którego zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 kpa). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w z, trybie art. 37 § 1 kpa ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Z tych też względów złożenie zażalenia w omawianym trybie stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Jego złożenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 powołanej ustawy ), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w jej art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ( postanowienia NSA z dnia 24 października 2013r.I OZ 995/13, 7 listopada 2013r.I OZ 1020/13, 10 października 2013r. I OZ 854/13 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nie można również podzielić argumentacji Starosty, która w jego mniemaniu uzasadnia oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy w prawie wyznaczonym terminie organ nie załatwia sprawy, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Jan Paweł Tarno : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 386). W tym świetle przekonanie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Starostę uznać należy za uzasadnione. Przede wszystkim zauważyć należy, że chociaż skarżący wskazał na bezczynność organu po dniu 28 maja 2013r., to treść skargi nie pozostawia wątpliwości co do objęcia nią okresu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. (II SA/Lu 632/12). Pewny jest brak rozstrzygnięcia w sprawie po tej dacie mimo, że organ aktami sprawy dysponował już w listopadzie 2012r. Stanu przewlekłości nie usuwa przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu 27 grudnia 2012r. Z treści art. 89 kpa wynika, że organ ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaganego przepis prawa ( § 1 ) lub gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (.§ 2 ). Z treści protokołu rozprawy jasno jednak wynika, że żadna z tych przesłanek nie była oparciem dla jej przeprowadzenia, ale chodziło o możliwość mediacji ze skarżącym, co wydaje się nieporozumieniem w sytuacji, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec trwającego sporu co do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i wielokrotnie przedstawianych stanowisk, wyznaczenie rozprawy, ograniczającej się w zasadzie do ich powtórnej prezentacji, należy uznać wyłącznie jako nieuzasadnione przedłużenie postępowania. Podobnie trzeba ocenić wystąpienie Starosty w dniu 10 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie przeprowadzenia pomiaru hałasu oraz natężenia oświetlenia. Ocena wpływu natężenia światła na możliwość zagospodarowania działki nr [...] oraz ocena natężenia hałasu nie wiąże się bowiem w tym przypadku z oceną zagrożenia środowiska, ale z określeniem obszaru oddziaływania inwestycji usytuowanej na działkach nr [...] i [...]. Stosownie zaś do unormowania art. 84 § 1 kpa skoro przeprowadzenie wspomnianych czynności wymagało wiadomości specjalnych, organ I instancji winien powołać biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Tymczasem jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt sprawy dopiero 19 lipca 2013r. podjęto rozmowy telefoniczne mające ustalić biegłego, który miałby sporządzić stosowną opinię w sprawie, a 25 lipca 2013r. skierowano do niego pismo, w którym zaproponowano przeprowadzenie pomiarów. Nie ma żadnej informacji, czy rzeczywiście wspomniana opinia została sporządzona. Na skutek wystąpienia do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska organ od stycznia 2013r. do maja 2013r. organ nie podejmował jednak żadnych czynności, a pierwsze ponaglenie w tej kwestii, jak wynika z akt, drogą telefoniczną wykonano dopiero 21 marca 2013r. Kolejne wystosowano w dniu 13 maja 2013r., podczas, gdy odpowiedź Inspektora, w którym informował, że nie przeprowadza pomiarów natężenia oświetlenia, natomiast pomiar hałasu dokonywany jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. – Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzących od instalacji przemysłowych lub urządzeń, nosi datę 9 maja 2013r. Wprawdzie art. 35 § 5 stanowi, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, to w tym przypadku nie ma on zastosowania, skoro, jak już podano, w ogóle wystąpienie było zbędne. Z uwagi na to, że czynności podejmowane przez Starostę pomiędzy 29 listopada 2012 r. a 19 lipca 2013 r. nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia, za bezpodstawne uznać należy również przedłużanie terminu załatwienia sprawy ze względu na konieczność ich przeprowadzenia. Starosta po wydaniu wyroku w dniu 26 września 2012 r. (II SA/Lu 632/12) prowadził zatem postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało ponadto miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy organ ewidentnie uchyla się od załatwienia sprawy w sposób oczywiście widoczny bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej analizy okoliczności sprawy. W tym przypadku nie dochowano żadnych terminów załatwienia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012r., wyznaczanych zresztą przez sam organ, a podejmowane czynności nie miały znaczenia dla załatwienia sprawy. Starosta potrzebował aż 8 miesięcy, aby przystąpić do powołania biegłego, prowadzone natomiast przez Starostę w tym okresie czynności wyjaśniające nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy co skutkuje tym, iż bezpodstawne było przedłużanie w sprawie terminu jej załatwienia. W okolicznościach sprawy sąd uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ). Może ona być orzeczona w wysokości nie przekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wynosiło 3521,67 złotych (M.P. z 2013 r. poz. 89). W ocenie sądu wymierzenie grzywny w wysokości 2.000,00 złotych nie przekracza jej górnej granicy i jest wystarczająco dyscyplinujące. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zobowiązać Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 22 kwietnia 2010 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku Wymierzenie grzywny uzasadnia art. 149 § 2 wspomnianej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 tej ustawy.