II SAB/Lu 139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. G. i E. B. – G. na przewlekłość postępowania Starosty P. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę po wyroku uchylającym decyzję oddala skargę W. G. i E. B.-G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez S. P. po wyroku powyższego Sądu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 677/11 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], którą organ ten odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu swojej własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnili, że po zapadnięciu powyższego wyroku z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję nr [...], która została jednak następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a ich skarga na decyzję kasacyjną organu odwoławczego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalona wyrokiem z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 632/12. W ocenie W. G. i E. B.-G. Starosta prowadzi przedmiotową sprawę w sposób przewlekły, a nadto prowadzący do tego, że wydana ponownie decyzja – ze względu na wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego – obarczona będzie wadą nieważności. Skarżący wskazali, że organ ten otrzymał akta sprawy w celu jej rozpatrzenia po raz trzeci najpóźniej w dniu 30 listopada 2012 r., jednak do dnia poprzedzającego sporządzenie skargi (28 lutego 2013 r.) wykonał w sprawie jedynie dwie czynności, tj. w dniu 27 grudnia 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną oraz w dniu 10 stycznia 2013 r. wystosował pismo do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżących obie te czynności miały jednak charakter jedynie pozorny i nie mogły nic wnieść do sprawy. Ponadto Starosta już dwukrotnie przedłużał termin wydania decyzji, najpierw do dnia 28 stycznia 2013 r., a następnie do dnia 28 marca 2013 r. W ocenie strony skarżącej również w tym ostatnim terminie organ nie będzie w stanie zakończyć postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący domagali się stwierdzenia przez Sąd, że Starosta [...] prowadzi przedmiotową sprawę w sposób przewlekły, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wnieśli o nakazanie powyższemu organowi wydania decyzji w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania akt sprawy, wymierzenie mu grzywny w wysokości nie niższej niż 7.500 zł oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zarządowi Inwestycji Miejskich w P. pozwolenia na budowę boisk sportowych wraz z oświetleniem, odwodnieniem, przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej oraz zapleczem szatniowo-sanitarnym, projektowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], zlokalizowanych w P. Następnie W. G. i E. B.-G. złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Na skutek tego wniosku organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wznowił przedmiotowe postępowanie i w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia powyższego pozwolenia na budowę. Decyzję tę Wojewoda [...] utrzymał w mocy. Powyższe decyzje organów obu instancji, wydane we wznowionym postępowaniu uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 677/11. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, by organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ocenił status skarżących w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę w kontekście przepisów dotyczących przekroczenia immisji świetlnych, a także dźwiękowych, jakie wytwarza inwestycja na etapie użytkowania. Starosta wyjaśnił, że po dokonaniu analizy zebranych materiałów dowodowych w oparciu o wytyczne wynikające z ww. wyroku, w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję, którą ponownie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. Rozstrzygnięcie to uchylił jednak organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., która była przedmiotem skargi wniesionej przez W. G. i E. B.-G., oddalonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 632/12. Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotową sprawę po raz kolejny, ma na uwadze konieczność szczególnego uwzględnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r. Dlatego też w dniu [...] grudnia 2012 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną. Z uwagi jednak na to, że podczas tej rozprawy strony nie zawarły porozumienia, Starosta w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. o wykonanie pomiarów hałasu i natężenia oświetlenia, jakie emituje sporne boisko, przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia 28 stycznia 2012 r. Jako, że do tego dnia Inspekcja Ochrony Środowiska nie udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo, termin załatwienia sprawy został ponownie przedłużony i wyznaczony na dzień 28 marca 2013 r. Zdaniem organu, ocena skarżącego co do braku zasadności przeprowadzenia powyższych pomiarów nie daje podstaw do odstąpienia od obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2011 r., w których wynika konieczność przeprowadzenia przedmiotowego dowodu. Starosta nie zgodził się również z twierdzeniem, jakoby Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie był organem właściwym do przeprowadzenia tych czynności. Na wypadek, gdyby Sąd uznał żądania skarżących za zasadne, organ podniósł, że wskazany w skardze 14-dniowy termin załatwienia sprawy jest nierealny, a wymierzenie grzywny w wysokości 7,500 zł nie znajduje żadnego umocowania, czy też poparcia w okolicznościach sprawy lub osobistych stratach materialnych skarżących. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. skarżący W. G. popierając skargą wyjasnił, że jej podstawę prawną stanowi przepis art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt 677/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - uwzględniając skargę W. G. i E. B.-G. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotem rozpoznawanej skargi skarżący uczynili natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] po zapadnięciu powyższego orzeczenia. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak wynika z powołanego wyżej przepisu – warunkiem formalnym złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jest uprzednie pisemne wezwanie organu do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie warunek ten został przez skarżących spełniony, albowiem w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. zwrócili się oni do Starosty [...] ze stosownym wezwaniem. W tej sytuacji wniesioną skargę uznać należy za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności zachodzi wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wyroku sądowego, nie rozpoznał sprawy, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. w art. 35 k.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania, będąca kwalifikowaną formą bezczynności, obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386 oraz 405). Zarzut pozostawania przez organ w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności nie może zostać uwzględniony, jeśli organ, po otrzymaniu akt sprawy celem jej ponownego rozpatrzenia, wydał w ustawowym terminie rozstrzygnięcie, niezależnie od tego, czy uczynił to wbrew ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być bowiem podstawą jedynie uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 426/05, LEX nr 198147; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 224/10, LEX nr 760227). W konsekwencji powyższego uznać należy, że jeżeli organ po wyroku uchylającym decyzję wyda kolejne rozstrzygnięcie, wówczas - niezależnie od jego zgodności z prawem - ocena zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania podniesionego na zasadzie art. 154 p.p.s.a. dotyczyć może jedynie okresu pomiędzy wydaniem wyroku sądu (a mówiąc ściśle, doręczeniem organowi akt sprawy po wyroku – por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 35/06, LEX nr 209715) a wydaniem tego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że po wyroku tut. Sądu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 677/11, akta sprawy - celem jej ponownego rozpatrzenia - zostały doręczone Staroście [...] w dniu 5 marca 2012 r. (data prezentaty – k. 99 akt adm.). Starosta pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. (doręczonym w dniu 10 kwietnia 2012 r.) powiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków, a następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia kwestionowanej przez strony decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji po wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. uchylającym jego poprzednią decyzję, podjął ponowne rozstrzygnięcie z zachowaniem dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 2 k.p.a., którego przyjęcie – z uwagi na skomplikowany charakter sprawy – należy uznać za uzasadnione. W tej sytuacji organowi nie sposób zarzucić bezczynności na podstawie art. 154 p.p.s.a. Oceniając zaś ewentualną przewlekłość prowadzonego przez organ po powyższym wyroku postępowania, również należy uznać, że nie miała ona miejsca. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika bowiem, by Starosta, w okresie pomiędzy doręczeniem mu akt sprawy, a podjęciem decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 r., podejmował jakiekolwiek czynności pozorne, zmierzające do celowego przedłużenia postępowania. Podkreślić ponownie należy, że dla oceny powyższych okoliczności nie może mieć wpływu kwestia legalności decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kontrola tej decyzji – również w aspekcie oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. – była bowiem dopuszczalna wyłącznie w drodze postępowania instancyjnego i dalej skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną wydaną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 426/05, LEX nr 198147). Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących ewentualnej opieszałości Starosty [...] w dalszym etapie postępowania, tj. po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., należy wskazać, że nie mogą one być uwzględnione w niniejszej sprawie, skoro skarżący w sposób wyraźny jako podstawę prawną swej skargi powołali przepis art. 154 p.p.s.a. Jeżeli zaś skarżący kwestionują sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji po wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r., oddalającym ich skargę na decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., winni oni wnieść skargę w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. Ewentualna opieszałość organu na tym etapie postępowania może bowiem podlegać ocenie Sadu jedynie w tym trybie. Podkreślić jednak należy, że aby skarga taka była dopuszczalna, musi być ona poprzedzona wniesieniem przez stronę środka zaskarżenia na podstawie art. 37 k.p.a., tj. - na gruncie przedmiotowej sprawy – zażalenia skierowanego do organu wyższego stopnia nad Starostą. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.